Votre patrimoine immobilier vous appartient: assurez-vous de le conserver !

Décembre 2017 | Droit municipal

Votre patrimoine immobilier vous appartient: assurez-vous de le conserver !

Le droit de la propriété constitue probablement l’une des spécialités du droit ayant fait couler le plus d’encre au cours des dernières années. Nombreuses sont les décisions ayant été rendues dans ce domaine et les grands principes applicables sont aujourd’hui bien établis. Ceci étant dit, les biens des municipalités jouissent d’une protection législative particulière, laquelle rend certains d’entre eux insaisissables.  Malgré la clarté de ces principes et l’importance qu’accorde le législateur à la protection des biens des municipalités contre toute tentative d’appropriation, celles-ci font régulièrement l’objet de poursuites de la part de propriétaires riverains qui tentent d’acquérir par prescription décennale, un immeuble municipal ou une partie de celui-ci. 

Dans le cadre de ces dossiers litigieux, les propriétaires requérant la propriété d’un immeuble municipal partent de la prémisse que celui-ci fait nécessairement partie du patrimoine privé de la municipalité et donc qu’il est susceptible d’appropriation par quiconque peut démontrer une possession utile, paisible, publique et non équivoque. Dans la plupart des cas, la preuve invoquée au soutien d’une telle possession consiste à avoir procédé à l’aménagement paysager du terrain, à la tonte du gazon ou à l’installation d’un cabanon. Or, dans bien des cas, l’analyse de cette possession s’avère tout simplement inapplicable considérant l’appartenance de l’immeuble visé au domaine public.  La récurrence de ces recours nous amène à réitérer l’importance, pour les municipalités, de vérifier l’appartenance de leurs biens au domaine public afin de s’assurer de poser les gestes requis en regard de ceux appartenant à son domaine privé et d’éviter que ces derniers ne lui échappent du fait de la mise en œuvre de la prescription acquisitive.

Petit rappel sur les caractéristiques du droit de la propriété propres au merveilleux monde municipal.

Le principe de la dualité domaniale

Le Code civil du Québec stipule clairement que les biens des municipalités ne sont pas susceptibles d’appropriation dans la mesure où ils sont «affectés à l’utilité publique»[1]. Cet article consacre en fait le principe de la dualité domaniale qui traite les biens appartenant aux municipalités de manière distincte suivant leur appartenance au domaine public ou au domaine privé. Dans le premier cas, la loi prévoit que les biens de la municipalité sont insaisissables, alors que dans le second, ils le sont. Le fait qu’un bien soit insaisissable emporte comme conséquence qu’il ne peut faire l’objet d’une acquisition par prescription[2].

En 2000, la Cour d’appel est venue préciser le sens qu’il convient de donner à l’expression «affecté à l’utilité publique» :

[21] Enfin, l'article 916 C.C.Q. peut être analysé comme reprenant les interprétations basées sur les deux versions de l'article 2220 C.C.  Ainsi, un bien sera considéré comme étant affecté à l'utilité publique s'il est destiné à l'usage public et général, s'il est essentiel au fonctionnement de la municipalité ou s'il est gratuitement à la disposition du public en général.  L'utilité publique peut, selon certains auteurs, être soit directe ou indirecte.  L'utilité publique est indirecte si le bien meuble ou immeuble n'est pas utilisé par la population, mais est possédé par la municipalité dans l'intérêt général et pour une fin municipale[3].

Dans cette même affaire, la Cour d’appel favorise également une interprétation large de l’expression «affecté à l’utilité publique» en rappelant que l’objectif du législateur était d’éviter que «des biens bénéficiant à la population d’une municipalité ne tombent dans le domaine privé et deviennent saisissables»[4]. Cette approche demeure, à ce jour, celle préconisée par la Cour d’appel[5].

Depuis l’arrêt Kalad’Art, les tribunaux ont eu l’occasion de se prononcer sur différents cas d’espèce et ont décidé que les biens suivants faisaient partie du domaine public de la municipalité et qu’ils étaient, par conséquent, imprescriptibles :

  • les rues;
  • les trottoirs;
  • les parcs;
  • l’usine de filtration des eaux;
  • un entrepôt à sel;
  • un aéroport municipal;
  • une pompe à incendie;
  • une bibliothèque municipale
  • les infrastructures publiques comme le réseau d’aqueduc[6].

La jurisprudence postérieure à l’arrêt Kalad’Art rappelle également que la question de savoir si un bien fait partie du domaine public ne dépend pas de son utilisation réelle, mais bien de sa destination à un usage général ou public[7]. Il importe aussi de mentionner que la tolérance d’une municipalité quant à l’empiètement de son domaine public ne crée pas de droit[8]. À ce sujet, le fait d’avoir procédé à l’aménagement paysager d’un lot appartenant à la Ville, d’y avoir planté des fleurs, d’avoir tondu le gazon ou installé un cabanon ne constitue pas, selon nous, des éléments susceptibles de faire échec à l’application du principe voulant qu’un bien faisant partie du domaine public ne puisse faire l’objet d’aucune appropriation.

Suivant l’analyse des critères précités, s’il s’avère impossible de conclure au caractère public d’un bien, celui-ci doit être considéré comme faisant partie du patrimoine privé de la municipalité et peut, par conséquent, être acquis par prescription moyennant la preuve d’une possession utile, paisible, publique et non équivoque par celui qui revendique la propriété du bien de la municipalité. Dans ce cas, les municipalités doivent demeurer vigilantes et plus particulièrement quant aux actes de possession pouvant être posés par des tiers à l’égard de leurs propriétés, le tout afin d’éviter qu’au terme d’un délai de dix ans, ces tiers ne se réclament d’un droit de propriété de l’immeuble en question par l’effet de la prescription.

La vente d’un lot faisant partie du domaine public : oui, mais à quel prix?

Dans le cadre d’un litige ayant pour objet la revendication de la propriété d’un immeuble appartenant à une municipalité, il peut arriver que celle-ci soit disposée à vendre cet immeuble ou une parcelle de celui-ci aux propriétaires qui en revendiquent la propriété. Les municipalités peuvent évidemment aliéner leurs biens dans la mesure où cette aliénation se fait à titre onéreux. À ce sujet, la Cour d’appel a récemment confirmé qu’une municipalité ne devrait pas vendre un immeuble à perte ou à des conditions préférentielles, sauf si des circonstances particulières l’exigent :

« [83] D’ailleurs, la jurisprudence reconnaît qu’une municipalité qui agit de bonne foi jouit d’une grande discrétion quant à la disposition de ses biens. S’il est vrai qu’une municipalité ne devrait généralement pas vendre un immeuble à perte ou à des conditions préférentielles, du moins en regard de la (Loi sur l’interdiction municipale) https://www.canlii.org/fr/qc/legis/lois/rlrq-c-i-15/derniere/rlrq-c-i-15.html, il demeure qu’en certains cas, une telle aliénation peut se justifier, par exemple dans les cas où le fait de conserver le bien risque d’entraîner des dommages, des coûts ou des pertes considérables»[9].

Ainsi, les municipalités souhaitant vendre un immeuble dans un tel contexte devront garder à l’esprit les principes précités au moment de déterminer le prix de vente, afin d’éviter que la vente à un tel prix ne soit considérée comme un geste de favoritisme envers les propriétaires riverains. La nécessité de vendre sans condition préférentielle s’applique à tout immeuble de la municipalité indépendamment de son appartenance au domaine privé ou public. Dans ce dernier cas cependant, considérant le fait que les biens appartenant au domaine public sont inaliénables, la municipalité devra, dans un premier temps, transférer l’immeuble dans son patrimoine privé si elle veut être en mesure de le vendre.

Conclusion

Bien que le principe de dualité domaniale ne fasse maintenant plus l’objet de grands débats juridiques quant à son interprétation, il n’en reste pas moins que chaque cas demeure un cas d’espèce. Étant donné la récurrence des poursuites visant l’appropriation d’immeubles appartenant à des municipalités au cours des dernières années, un retour sur le régime applicable aux biens des municipalités et la protection qui leur est conférée par la loi semble à propos.

Ce que nous souhaitions avant tout mettre en lumière avec ce court texte, est l’importance, pour les municipalités, de déterminer adéquatement l’appartenance de ses biens au domaine public afin d’être mesure de poser les gestes appropriés en regard des biens qui ne peuvent se qualifier comme tel et d’éviter une appropriation indue par des tiers. De la même manière, si la municipalité souhaite procéder à la vente d’un immeuble dont la propriété est revendiquée, celle-ci devra faire preuve de vigilance lorsque viendra le temps de déterminer le prix de vente afin d’éviter de favoriser indument les propriétaires poursuivants.

 

Cet article a été publié dans le Bulletin de la FQM, du 11 décembre 2017.

 


[1] Article 916 C.c.Q.

[2] Article 2876 C.c.Q.

[3] Bâtiment Kalad’Art inc. c. Construction D.M.R. inc. , 2000 CanLII 20287 (QC C.A.)

[4] Id, par. 28.

[5] Équipements Yves Landry inc. c. Gaspé (ville de), 2016 QCCA 474, par. 14.

[6] Jean HÉTU et Yvon DUPLESSIS avec la collab. de Lise VÉZINA, Droit municipal. Principes généraux et contentieux, 2e éd., vol. 1, Brossard, Publications CCH, feuilles mobiles, à jour au 1er octobre 2017; voir aussi Deny-Claude LAMONTAGNE, Biens et propriété, 6ème éd., Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2009.

[7] Karkoukly c. Westmount (ville de), 2014 QCCA 1816, par. 19 et 21; Giacomodonato c. Mont-Royal (Ville de), 2006 QCCS 5400, par. 28 et 29.

[8] Ville de Chambly c. 9124-6215 Québec inc., 2017 QCCS 1475, par. 36; Placements Pellicano inc. c. Montréal (Ville de), 2017 QCCS 2625, par. 61.

[9] Roy c. Pincourt (ville de), 2015 QCCA 1394. Voir aussi Poliquin c. Poulin de Courval, 2017 QCCS 232, par. 17.