Survol de décisions judiciaires récentes et percutantes

Mai 2016 | Droit municipal

Survol de décisions judiciaires récentes et percutantes

Texte de la conférence de Me Sophie Deslauriers et Me Yvon Denault offerte lors des assises annuelles de l'UMQ 2016.

 

Au cours des dernières années, la tendance des tribunaux à souffler le chaud et le froid dans le domaine municipal s’est poursuivie.

Tantôt les tribunaux rendent des jugements qui assouplissent ou élargissent la marge de manœuvre des municipalités et tantôt ils en rendent d’autres qui alourdissent ou compliquent le fonctionnement des municipalités et le coût prestation de leurs services.

DU CÔTÉ POSITIF

En 1898, dans la cause de Kruse v. Johnson[1], un Tribunal supérieur anglais énonçait en ces termes la liberté d’action dont devraient disposer les conseils municipaux dans l’accomplissement de leurs tâches :

«[TRADUCTION] Un règlement n’est pas déraisonnable simplement parce que certains juges peuvent estimer qu’il va au-delà de ce qui est prudent ou nécessaire ou commode, ou parce qu’il n’est pas assorti d’une réserve ou d’une exception qui devrait y figurer de l’avis de certains juges. Il n’est sans doute pas exagéré de dire que, lorsqu’une question touche directement et principalement les habitants du comté, qui ont le droit de choisir ceux qu’ils jugent les plus aptes à les représenter au sein du corps municipal, on peut faire confiance à ces représentants pour ce qui est de comprendre mieux que les juges ce qui leur convient.»

Au fil des ans cette latitude s’est estompée pour être remplacée par un principe appliqué, avec parfois beaucoup de rigueur, selon lequel les municipalités ne disposaient que des pouvoirs qui leur avaient spécifiquement été délégués par le gouvernement provincial. De nombreuses décisions municipales, par voie de résolution ou de règlement, furent ainsi annulées au motif qu’il n’y avait pas de texte législatif les autorisant de façon absolument claire.

Au début des années 90, dans R. c. Greenbaum[2], la Cour suprême réitérait le principe mais en ajoutant toutefois qu’il fallait interpréter les lois municipales «d’une manière libérale et raisonnable».

Cette nouvelle approche fut reprise en 2000 dans l’affaire de Ville de Nanaimo c. Rascal Trucking Limited[3] dans laquelle la Cour suprême déclarait notamment :

«Les conseillers municipaux sont élus par les commettants qu’ils représentent et, de ce fait, ils sont plus au courant des exigences de leur collectivité que ne le sont les tribunaux. Le fait que les conseils municipaux sont composés de représentants élus de leur collectivité et, partant, qu’ils sont responsables devant leurs commettants est un élément pertinent de l’examen des décisions prises dans les limites de leur compétence. La réalité qui veut que les municipalités doivent souvent soupeser des intérêts complexes et opposés pour arriver à des décisions conformes à l’intérêt public est tout aussi importante.».

À la même époque, dans la cause de Prud’homme c. Prud’homme[4], la Cour suprême tentait, en l’absence d’un texte de loi pour le définir, de cerner le rôle de l’élu municipal en tant que «représentant à la fois de la municipalité et de ses propres électeurs». Elle concluait que l’élu municipal devait disposer d’une certaine latitude dans l’exercice de sa fonction.

Parallèlement à cette évolution de la jurisprudence et probablement en symbiose avec celle-ci, les législatures provinciales se mirent à adopter des lois municipales conférant aux municipalités des pouvoirs plus larges, rédigés en termes plus généraux. C’est ainsi qu’à la suite de plusieurs provinces, la Loi sur les compétences municipales du Québec entra en vigueur le 1er janvier 2006.

Au cours des dernières années plusieurs jugements sont venus consacrer la vision d’un gouvernement municipal devant posséder les outils législatifs requis pour accomplir sa mission.

En 2004, dans Entreprises Sibeca Inc. c. Frelighsburg (Municipalité)[5], la Cour suprême rendait un jugement important en matière d’urbanisme dans lequel elle déclarait qu’une «municipalité bénéficie d’un grand pouvoir discrétionnaire dans l’exercice de son pouvoir de réglementation».

Dans Spraytech, Société d’arrosage c. Hudson (Ville)[6], la Cour suprême réitérait le rôle important que jouent les municipalités et déclarait :

«Il ressort d’un commentaire récent que l’on commence à s’accorder pour dire que les tribunaux doivent respecter la responsabilité qu’ont les conseils municipaux élus de servir leurs électeurs et de prendre garde de substituer à l’opinion de ces conseils leur propre avis quant à ce qui est dans le meilleur intérêt des citoyens.».

Dans Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec Inc.[7], la Cour suprême écartait l’interprétation restrictive et tatillonne des pouvoirs municipaux pour favoriser plutôt une interprétation permettant au règlement municipal d’atteindre l’objectif légitime recherché. En l’occurrence s’il s’agissait d’un règlement sur le bruit. Reconnaissant que «le sujet se prête mal à un langage précis» la Cour reconnaissait la validité du règlement qui interdisait tout bruit pouvant être perçu à l’extérieur mais produit au moyen d’appareils situés à l’intérieur d’un bâtiment. Ce jugement donnait un sérieux coup de pouce aux autorités municipales appelées à réglementer des sujets qui s’y prêtent mal comme les nuisances, l’environnement, le bruit…

Dans le domaine de la taxation, en 2008 la Cour d’appel du Québec, dans Dagenais c. Municipalité de Saint-Adolphe-d’Howard[8] rendait une décision reconnaissant un large pouvoir discrétionnaire aux conseils municipaux dans l’identification des personnes ou des parties de territoire appelées à bénéficier, immédiatement ou à plus long terme, de travaux municipaux et dans le choix du mode de taxation ou de tarification pour en payer le coût ou pour rembourser l’emprunt contracté à cette fin.

En 2010, dans 9034-8822 Québec Inc. c. Ville de Sutton[9], la Cour d’appel était appelée à se prononcer sur la validité d’un règlement portant sur l’abattage d’arbres comportant un certain nombre de prohibitions ou de restrictions à la coupe des arbres. Elle reconnaissait aux municipalités un pouvoir très étendu en cette matière et reconnaissait en ces termes le rôle qu’elles ont à jouer en matière d’environnement :

«[50]  Aujourd’hui, la Cour suprême considère que la protection de l’environnement naturel du territoire municipal ne peut constituer un but illégitime pour un conseil municipal. En l’espèce, le législateur a même expressément confié aux autorités locales la responsabilité d’assurer la pérennité et le développement durable de la forêt privée par le moyen de l’insertion, au règlement de zonage, de normes pour régir et restreindre l’abattage.».

En 2012, dans Catalyst Paper Corp. v. North Cowichan (District)[10], la Cour suprême reprenait de nouveau le thème que les pouvoirs des municipalités devaient être interprétés de façon large et libérale.

La tendance se poursuit encore aujourd’hui. Dans White c. Châteauguay (Ville de)[11], la Cour d’appel, dans une décision actuellement pendante en Cour suprême, reconnaît le rôle que peuvent jouer les municipalités «afin de protéger le bien-être de ses citoyens». Plus récemment encore, dans St-Lambert (Ville de) c. Montréal (Ville de)[12], la Cour supérieure était saisie d’un litige dans lequel St-Lambert demandait qu’une injonction soit émise afin de réduire le bruit causé par des concerts et spectacles tenus au parc Jean-Drapeau. Montréal demandait le rejet de l’action au motif que St-Lambert n’avait pas l’intérêt juridique requis pour instituer ce recours au motif que le droit d’une municipalité de demander une injonction en vertu de l’article 19.3 de la Loi sur la qualité de l’environnement ne peut s’appliquer que lorsque le bruit émane de son territoire. Le juge rejette cet argument dans un jugement qui, s’il est maintenu, pourra s’avérer très utile lorsque les circonstances le justifient.

DU CÔTÉ NÉGATIF

On a déjà abondamment parlé du virage majeur dans le domaine de la responsabilité municipale et attribuable à la célèbre décision de la Cour suprême dans Laurentides Motel Ltd c. Ville de Beauport[13]. Cet arrêt rendu en 1989 a établi la règle qui veut que même si une municipalité est libre de fournir un service à la population, si elle prend la décision de l’offrir, elle sera alors responsable des dommages subis par les tiers si elle-même ou ses employés commettent une faute, volontairement ou par négligence, dans la prestation du service.

Au cours des années qui ont suivi, le nombre de condamnations en dommages contre les municipalités a significativement augmenté.

Dans certaines provinces où le même principe s’appliquait, on a édicté une règle d’immunité contre les poursuites résultant de défauts de construction qui s’avéraient être en contravention à la réglementation d’urbanisme. Il a été question au Québec d’emboîter le pas, mais cela n’a jamais été fait. Par contre, en matière de combat contre les incendies une certaine immunité a été accordée par l’article 47 de la Loi sur la sécurité incendie.

Plus récemment deux domaines d’extension de la responsabilité municipale retiennent notre attention : les autorisations tacites et les appels d’offres.

AUTORISATION TACITE

Depuis presque toujours certains principes juridiques en matière de contrats municipaux sont tenus pour acquis.

Deux de ces principes, d’ailleurs connexes, sont à l’effet qu’une municipalité n’est en principe liée que par une décision prise par son conseil municipal et que toute personne qui fait affaire avec une municipalité doit s’assurer qu’elle est effectivement autorisée à le faire et que les formalités d’autorisation ont été respectées.

Évidemment, une municipalité peut autoriser un ou plusieurs fonctionnaires à engager financièrement la municipalité, mais cette exception confirme le principe puisque c’est le conseil qui octroie et balise cette délégation de pouvoir par le biais d’un règlement adopté en vertu soit de la Loi sur les cités et villes, soit du Code municipal.

Ces principes semblent avoir été remis en question dans trois décisions récentes.

Dans GM Développement Inc. c. Québec (Ville de)[14] (juin 2015 – Cour supérieure – en appel), la Ville prévoyait, dans son PTI, la réfection du stationnement de la Place Jacques-Cartier et du terminal d’autobus adjacent.

La Ville avait approprié les montants nécessaires et mandaté par résolution les architectes et les ingénieurs pour la préparation du projet.

GM Développement, une entreprise dans le domaine de la promotion et du développement immobilier a soumis un projet d’aménagement du site qui incluait l’acquisition de certains terrains.

Le projet soumis par GM Développement a intéressé la Ville et une entente verbale a été conclue. Les mandats d’architecture et d’ingénierie ont été annulés.

GM Développement a fait cheminer le projet avec les fonctionnaires de la Ville.

En bout de piste, bien que la Centrale des syndicats du Québec (CSQ), qui avait un droit de préférence sur les terrains visés par l’offre d’achat de GM Développement, ne l’ait pas exercé, puisqu’elle avait manifesté son désaccord avec le projet, celui-ci a avorté.

GM Développement a poursuivi la Ville pour le remboursement des honoraires professionnels encourus pour la phase de développement et pour les dommages pour la perte d’opportunité d’affaire.

Or, bien que le cadre général des travaux ait été approuvé et que les sommes aient été appropriées, il n’y a eu aucun règlement ni résolution octroyant un contrat à GM Développement ou des honoraires non plus qu’un contrat écrit liant la Ville à GM Développement.

Le Tribunal condamne la Ville à payer à la demanderesse des dommages s’élevant à 164 682 $ plus les intérêts même en l’absence de résolution ou de règlement engageant contractuellement la Ville en application d’un principe, relativement nouveau, énoncé dans les termes suivants :

«[116]  En somme, le Tribunal retient que, de manière exceptionnelle, une municipalité peut, par sa conduite ou celle de ses fonctionnaires, s’engager contractuellement en exprimant tacitement  son consentement, selon les circonstances particulières dégagées par la jurisprudence, […]»

Le Tribunal établit en effet une liste de 9 circonstances particulières qui justifient le contrat tacite. Notamment :

  • le comportement des fonctionnaires;
  • le fait que publiquement, la Ville s’est associée au projet et en a fait la promotion;
  • la Ville avait pris des actions publiques pour favoriser le projet (dérogation mineure).

C’est une décision étoffée qui nous apparaît marquer un tournant dans la jurisprudence.

Dans Octane Stratégie Inc. c. Montréal (Ville de)[15] (octobre 2015 – Cour supérieure ‑ en appel), la demanderesse réclamait de la ville une somme de 82 898 $ pour services rendus en rapport avec la préparation d’un événement médiatique annonçant le Plan de transport de la ville. Le Tribunal «admet le principe que les contrats municipaux sont soumis à des règles rigoureuses qui sont destinées à protéger le public» et que les règles relatives aux appels d’offres sont d’ordre public.

Toutefois, et malgré que ces règles n’aient pas été suivies, le Tribunal donne raison à la demanderesse en déclarant que s’il y a absence de contrat ou si le contrat est nul il faut replacer les parties en état, ce qui est impossible puisque les services sont déjà rendus et que la municipalité s’enrichirait injustement en n’en payant pas le coût. Il ordonne la restitution par équivalent.

Quelques mois plus tard, le 30 décembre 2015, dans l’affaire Pavage L.P. inc. c. Ste-Béatrix (Municipalité de)[16], la Cour du Québec a repris les circonstances développées dans GM Développement inc. c. Québec (Ville) et a aussi discuté de l’enrichissement sans cause tout comme dans Octane Stratégie inc. c. Montréal (Ville de).

La municipalité de Ste-Béatrix a été tenue de payer 23 063,82 $ à la demanderesse pour des travaux additionnels d’empiècement d’asphalte exigés par le maire, sans avoir été approuvés par résolution du conseil municipal.

La municipalité avait demandé l’autorisation du ministre des Affaires municipales et de l’Occupation du territoire pour payer la facture même si les règles n’avaient pas été suivies.

Le ministre avait répondu qu’il n’avait pas le pouvoir d’autoriser la municipalité à déroger aux règles du Code municipale relatives aux modifications de contrat en cours d’exécution.

L’affaire s’est portée devant la Cour du Québec qui a constaté un changement dans la jurisprudence récente puisqu’elle indique dorénavant qu’une municipalité ne devrait pas pouvoir s’enrichir aux dépens d’un cocontractant de bonne foi.

Le Tribunal écrit que la Cour Suprême du Canada, dans l’arrêt Pacific National Investments c. Victoria (Ville) ([2004] 3 R.C.S. 575), énonce que la théorie de l’enrichissement sans cause s’applique à une municipalité comme à toute autre personne. Il conclut que puisque l’extra découlant de la demande du maire est de moins de 25 000 $, soit le seuil pour procéder à un appel d’offres par invitation, la Municipalité n’avait pas besoin d’autorisation particulière et qu’elle aurait pu ratifier la dépense a posteriori. De plus, dans sa lettre envoyée au MAMOT, la municipalité a manifesté tacitement et indirectement sa volonté d’assumer le paiement.

Le juge Cliche conclut que les circonstances particulières énoncées dans GM Développement inc. c. Québec (Ville de), ont été démontrées et condamne la municipalité de Ste-Béatrix au paiement.

APPEL D'OFFRES

En ce qui concerne les appels d’offres, il n’est pas exagéré de dire que ce domaine est devenu un véritable champ de mines pour tous les organismes publics assujettis aux règles relatives aux appels d’offres, publics ou sur invitation.

Un des principaux problèmes résulte du fait qu’à la suite de certains jugements de la Cour suprême, les organismes publics comme les municipalités peuvent être condamnés à payer des sommes importantes à titre de dommages-intérêts, lorsqu’elles commettent une erreur, même de bonne foi, dans l’évaluation des soumissions reçues soit qu’elles écartent une soumission comme étant non conforme alors que le Tribunal la considère conforme ou, inversement, lorsqu’elles considèrent conforme une soumission que le Tribunal déclare ne pas l’être.

En effet, il a été une époque où une telle erreur ne conduisait pas à une condamnation en dommages à moins que l’organisme public ait agi de mauvaise foi. De nos jours, il suffit qu’une erreur ait été commise, peu importe qu’elle ait été commise de bonne foi.

Quelques exemples, relativement récents, permettent de comprendre la nature et l’étendue du problème.

Dans Cosoltec Inc. c. Ville de Pointe-Claire[17] (2015 – Cour supérieure), la Ville, après avoir obtenu trois opinions juridiques, qui n’allaient pas toutes dans le même sens, conclut qu’il n’y avait pas lieu de corriger une erreur de calcul dans la soumission de 16 360 000 $ déposée par Cosoltec qui l’aurait réduite de 451 447 $ et portée à 15 908 553 $. Elle a plutôt octroyé le contrat à Kingston Byers pour un montant de 16 289 894 $. Le Tribunal conclut que la Ville aurait dû corriger l’erreur. En conséquence, la Ville a été condamnée à payer à Cosoltec la somme 251 813 $ puisqu’heureusement le Tribunal conclut que le montant du profit indiqué par Cosoltec dans son bordereau de soumission était le montant qu’il fallait retenir plutôt que la somme de 1 350 186 $ que la compagnie soutenait être le véritable profit qu’elle anticipait. Le Tribunal est d’avis que pour la Ville, le fait d’avoir été de bonne foi et d’avoir agi après avoir obtenu 3 avis juridiques ne peut constituer une défense à un recours ayant pour fondement une rupture de contrat.

Dans Bouffard Sanitaire Inc. c. Avignon (MRC)[18] (2015 – Cour supérieure – en appel), la MRC avait écarté la soumission de Bouffard qu’elle considérait non conforme au devis en regard du lieu de traitement des matières recyclables. Le juge ne partage pas cette conclusion et ajoute que cette irrégularité, si elle en était vraiment une, était mineure et que de toute façon l’autre soumission comportait la même irrégularité. Plus précisément, ce que l’on reprochait à Bouffard c’est l’absence d’une lettre d’entente entre le lieu de traitement et les recycleurs. Bien que la lettre d’entente ait été fournie postérieurement par Bouffard, le Tribunal a conclu que ce n’était qu’une lettre circulaire et que cela n’équivalait pas à une lettre d’entente. Or, le document fourni par le deuxième plus bas soumissionnaire était du même type et donc, il était également non conforme. La MRC a donc été condamnée à payer à Bouffard le montant du profit de 182 891 $ qu’il aurait réalisé sur son contrat de 2 083 594 $.

Enfin, la Cour supérieure a dernièrement insisté sur l’obligation d’information qui incombe à un organisme public face au soumissionnaire.

Dans Inter-Cité Construction ltée c. Procureure générale du Québec (MTQ)[19] (2015 – Cour supérieure – en appel), le gouvernement a été condamné à payer à la demanderesse la somme de 1 335 134 $ au motif, assez inusité nous semble-t-il, que c’est là le montant des dommages qu’elle a subis, pour assurer la disponibilité de son personnel et de sa machinerie, entre la date prévue pour le début des travaux et l’annulation du contrat, plusieurs mois plus tard.

Les faits de l’affaire sont les suivants : le MTQ a procédé à un appel d’offres pour des travaux de prolongement de l’Autoroute 5 dans la municipalité de Chelsea.

Inter-Cité a été le plus bas soumissionnaire conforme.

Quelques 130 jours (soit plus de 4 mois) après l’ouverture des soumissions, après plusieurs communications entre le MTQ et Inter-Cité, le MTQ l’avise qu’il se prévaut de la clause de réserve du document d’appel d’offres qui veut qu’il ne soit pas tenu d’accepter aucune des soumissions reçues et l’informe qu’il annule l’appel d’offres.

L’annulation par le MTQ était due au fait qu’il avait besoin d’autorisations du gouvernement fédéral pour mener son projet et qu’il était incapable de les obtenir dans les délais qui permettaient la réalisation des travaux selon l’échéancier.

Inter-Cité a demandé à être indemnisée pour les frais de préparation de la soumission et les coûts de mise en attente de son personnel de gestion et de sa machinerie.

Rien dans le document d’appel d’offres n’autorisait le MTQ à rendre l’octroi du contrat conditionnel aux approbations du gouvernement fédéral. Le document soutenait plutôt qu’il détenait les autorisations requises.

Le Tribunal a conclu que dans ces circonstances, la clause de réserve n’était d'aucun secours. Même si le MTQ n’avait pas d’intention malicieuse, en alléguant la clause de réserve, il n’a pas agi selon la bonne foi.

Le MTQ a manqué à son devoir d’information envers le soumissionnaire :

  • à l’étape de l’appel d’offres : en induisant les soumissionnaires en erreur en soutenant qu’il avait les autorisations nécessaires;
  • de l’ouverture des soumissions à l’annulation de l’appel d’offres parce que :
  • le MTQ n’a pas avisé (de lui-même) Inter-Cité qu’il n’avait pas les autorisations nécessaires et qu’il a attendu qu’Inter-Cité l’appelle pour s’enquérir du projet pour le faire;
  • le MTQ n’a pas avisé Inter-Cité que même s’il obtenait les autorisations, les délais administratifs faisaient en sorte que les travaux ne pourraient pas être réalisés dans le délai;
  • jusqu’au moment où Inter-Cité n’était plus liée par sa soumission, le MTQ a laissé croire à Inter-Cité que les autorisations s’en venaient.

La Cour supérieure a conclu que le MTQ a manqué à son devoir d’information et de transparence envers le soumissionnaire, et ce, malgré qu’il n’ait pas eu d’intention malicieuse.

À partir du moment où elle n’était plus liée par sa soumission, Inter-Cité, n’ayant pas eu la bonne information, ne pouvait pas évaluer la situation et faire un choix éclairé à savoir de continuer en espérant que le MTQ obtienne les autorisations requises ou bien de se retirer et de soumissionner sur d’autres projets.

Puisqu’elle pensait que le contrat serait signé sous peu, elle a dû maintenir ses ressources et conserver ses machineries immobiles afin d’être disponibles pour le contrat lorsqu’il débuterait. Le MTQ ayant induit Inter-Cité en erreur, on ne pouvait donc pas lui reprocher d’avoir maintenu ses ressources en attente.

Ces jugements (et y en a beaucoup d’autres) illustrent, selon nous, deux tendances jurisprudentielles qui ne sont peut-être contradictoires qu’en apparence.

En effet, du côté positif on constate que les tribunaux respectent généralement la plus grande autonomie de gestion dont jouissent les municipalités.

Par contre, plus de pouvoirs entraînent plus de responsabilités avec les conséquences financières qui en découlent.

 

[1]     Kruse v. Johnson,1898 2 Q.B., 91

[2]      R. c. Greenbaum, 1993 1 R.C.S., 674

[3]     Ville de Nanaimo c. Pascal Trucking Limited, 2001 R.C.S., 342

[4]     Prud’homme c. Prud’homme, 2002 4 R.C.S., 663

[5]     Sibeca Inc. c. Frelighsburg (Municipalité), 2004 3 R.C.S., 304

[6]     Spraytech, Société d’arrosage c. Hudson (Ville), 2001 2 R.C.S., 241

[7]     Montréal (Ville) c. 2952-1366 Québec inc., 2005 3 R.C.S., 141

[8]     Dagenais c. Municipalité de Saint-Adolphe-d’Howard, 2008 QCCA, 253

[9]     9034-8822 Québec Inc. c. Ville de Sutton, 2010 QCCA, 858

[10]    Catalyst Paper Corp. v. North Cowichan (District), 2012 1 R.C.S., 5

[11]    White c. Châteauguay (Ville de), 2014 QCCA, 1121

[12]    St-Lambert (Ville de) c. Montréal (Ville de), 2016 QCCS, 121

[13]    Laurentides Motel Ltd c. Ville de Beauport, 1989 1 R.C.S., 705

[14]    GM Développement Inc. c. Québec (Ville de), 2015 QCCS, 2501

[15]    Octane Stratégie Inc. c. Montréal (Ville de), 2015 QCCS, 5456 (en appel)

[16]     Pavage L.P. inc. c. Ste-Béatrix (Municipalité de), 2015 QCCQ 14897

[17]    Cosoltec Inc. c. Ville de Pointe-Claire, 2013 QCCS, 2967

[18]    Bouffard Sanitaire Inc. c. Avignon (MRC), 2015 QCCS, 5263

[19]    Inter-Cité Construction ltée c. Procureure générale du Québec (MTQ), 2015 QCCS, 4365