Retour sur la notion d’intérêt pécuniaire particulier

Mars 2011 | Droit municipal

Retour sur la notion d’intérêt pécuniaire particulier

Québec (Procureur Général) c. Bouchard, 2010 QCCA 2346

Dans l’édition du printemps 2010 du Carrefour[1], nous avons traité de deux jugements rendus par la Cour supérieure sur des requêtes en déclaration d’inhabilité intentées par le Procureur général du Québec contre deux élus municipaux, dont l’affaire Bouchard[2].

Rappelons qu’il était reproché à ce maire d’avoir déposé des déclarations incomplètes de ses intérêts pécuniaires et d’avoir participé aux débats du conseil sur la réalisation de travaux de voirie, d’aqueduc et d’égout dans une rue en front de laquelle il possédait des immeubles, en l’occurrence sa résidence principale, un immeuble à logements et un terrain vacant.

Sur cette dernière question, le juge de la Cour supérieure avait conclu que le maire n’avait pas à divulguer le fait qu’il était propriétaire de trois immeubles à l’occasion des discussions portant sur des travaux municipaux d’infrastructures puisque cela ne faisait pas en sorte de lui procurer un intérêt pécuniaire particulier et distinct de celui des autres contribuables. Selon lui, l’exécution des travaux visés ne lui procurait aucun avantage pécuniaire distinct de celui dont bénéficiaient les autres citoyens propriétaires d’immeubles sur cette même rue. L’intérêt pécuniaire du maire pouvait ainsi être confondu avec l’intérêt général.

Cette décision a été portée en appel et, le 16 décembre 2010, la Cour d’appel a accueilli le pourvoi, séance tenante, et déclaré monsieur Bouchard inhabile à exercer la fonction de membre du conseil de toute municipalité pour une période de cinq ans à compter de cette date.

Les motifs déposés par la Cour au soutien de cette décision sont brefs et méritent d’être reproduits :

[3] Le premier motif d'inhabilité invoqué par le Procureur général se fonde sur l'obligation du membre du conseil d'une municipalité de divulguer son intérêt pécuniaire particulier et de s'abstenir de participer aux délibérations ainsi que le prescrit l'article 361 de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités[3].

[4] Le juge de première instance considère que l'intérêt pécuniaire du maire n'est pas particulier parce que cet intérêt ne serait pas différent de celui des autres citoyens visés par les travaux d'aqueduc et d'égout envisagés par le conseil municipal. Or, suivant ce qui ressort de l'arrêt rendu par notre cour dans l'affaire Québec (Procureur général) c. Duchesneau[4], il ne faut pas opposer l'intérêt pécuniaire particulier du maire à celui des autres propriétaires ayant bénéficié des travaux, mais plutôt vérifier « l'effet palpable et réel des décisions » prises par le conseil municipal pour déterminer si elles sont de nature à procurer un avantage pécuniaire au maire, l'idée étant d'éviter les situations où ce dernier pourrait avoir à choisir entre son intérêt personnel et celui des autres citoyens.

[5] La jurisprudence de notre cour reconnaît de plus qu'un élu municipal peut avoir un intérêt pécuniaire particulier dans une question qui avantage l'ensemble des citoyens ou encore, que l'intérêt pécuniaire de ce dernier n'a pas à aller à l'encontre des intérêts des autres citoyens pour être particulier. Voir à cet effet les arrêts suivants : Corriveau c. Olivier[5]; Gaudreault c. Progrès civique du Québec[6]; Caissy c. Québec (Procureur général)[7].

[6] L'interprétation que le juge de première instance donne à l'expression « intérêt pécuniaire particulier » ne trouve aucune assise dans cette jurisprudence et réduit la portée de la loi de manière excessive en ce qu'un élu ne serait pas en situation de conflit d'intérêts dès lors que son intérêt peut se confondre avec celui d'autres personnes.

[7] En l'espèce, l'intimé aurait dû divulguer son intérêt avant les délibérations portant sur l'installation d'infrastructures d'égout et d'aqueduc dans le secteur Maillard de la municipalité mise en cause et s'abstenir de participer à celles-ci et de voter.

Vu la conclusion à laquelle elle en arrive, la Cour d’appel ne revient pas sur la question de la déclaration incomplète des intérêts pécuniaires du maire.

AU-DELÀ DU JUGEMENT

Cet arrêt met en application la sanction prévue au paragraphe 303(2°) L.E.R.M. voulant que soit inhabile à exercer la fonction de membre du conseil de toute municipalité la personne qui, en contravention de l'article 361 L.E.R.M., quant à une question devant être prise en considération par un conseil, un comité ou une commission dont elle est membre et dans laquelle elle sait avoir directement ou indirectement un intérêt pécuniaire particulier :

a)  ne divulgue pas la nature générale de cet intérêt avant le début des délibérations sur cette question, lorsqu'elle est présente à la séance où celle-ci doit être prise en considération, ou, dans le cas contraire, dès la première séance du conseil, du comité ou de la commission où elle est présente après avoir pris connaissance du fait que la question a été prise en considération;

b)  ne s'abstient pas de participer aux délibérations sur cette question et de voter ou de tenter d'influencer le vote sur celle-ci;

c)  ne quitte pas la séance après avoir divulgué la nature générale de son intérêt, pendant toute la durée des délibérations et du vote sur cette question, lorsque la séance n'est pas publique.

Il est généralement reconnu que l’intérêt pécuniaire particulier s’entend d’un intérêt susceptible d’avoir un effet sur le patrimoine du membre du conseil et qui est différent de celui de l’ensemble des citoyens qui seraient affectés par la décision du conseil.

À titre d’illustration, le membre du conseil qui voterait en faveur d’une baisse des taxes foncières en tirera lui-même un avantage financier pour la résidence dont il est le propriétaire, mais cet avantage – ou intérêt pécuniaire – sur son patrimoine sera comparable à celui des autres contribuables de la municipalité. Il est peu probable qu’on reproche à l’élu de participer aux délibérations du conseil et d’y voter dans un tel cas.

Par contre, en arriverait-t-on aussi facilement à la même conclusion dans un cas où l’élu est aussi un grand propriétaire foncier et que son vote est susceptible de lui faire économiser des dizaines, voire des centaines de milliers de dollars, en taxes municipales?   

C’est pourquoi la Cour d’appel impose de vérifier « l'effet palpable et réel des décisions » prises par le conseil municipal pour déterminer si elles sont de nature à procurer un avantage pécuniaire à l’élu. Cette approche demande toutefois un examen des situations de conflits d’intérêts potentiels, au cas par cas, et rend périlleuse la formulation de règles générales ou de solutions toutes faites. Il est néanmoins clair que le seul fait que la décision puisse également profiter à d’autres citoyens ne libère pas le membre du conseil des obligations que lui impose la loi.

En l’espèce, la Cour d’appel a retenu que le maire avait un intérêt pécuniaire particulier, de sorte qu’il aurait dû le déclarer et s’abstenir de participer aux délibérations et de voter en faveur de la réalisation de travaux de voirie, d’aqueduc et d’égout dans une rue sur laquelle il possédait trois immeubles ou terrains.

La décision aurait-elle été la même si le membre du conseil avait été le propriétaire d’un seul immeuble, par exemple sa résidence personnelle, plutôt que trois? Les motifs de la Cour d’appel ne nous permettent pas d’y répondre. En attendant d’avoir une réponse claire à cette question, la prudence s’impose.   

Comme l’avait déjà souligné la Cour d’appel dans l’arrêt Duchesneau: « [l]e législateur privilégie la transparence et favorise l'absence de conflits d'intérêts. Il sanctionne par l'inhabilité la violation des obligations qu'il a édictées pour atteindre ces objectifs ».

L’entrée en vigueur de la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale[8] confirme à nouveau la volonté du législateur de prévenir toute situation où l'intérêt personnel du membre du conseil peut influencer son indépendance de jugement dans l'exercice de ses fonctions ainsi que de toute situation qui irait à l'encontre des obligations prévues, notamment, à l’article 361 L.E.R.M.

Comme l’illustre l’affaire Bouchard, le membre du conseil qui ignore ou ne se préoccupe pas de la notion d’intérêt pécuniaire particulier et des obligations qui en découlent prend un risque et pourrait un jour devoir en subir les conséquences.   

 

[1]          Volume 34, numéro 1, aux pp. 26-27

[2]          Québec (Procureure Générale) c. Bouchard, 2009 QCCS 4514

[3]          L.R.Q., c. E-2.2 [L.E.R.M.]

[4]          J.E. 2004-1195 (C.A.)

[5]          J.E. 98-165 (C.A.)

[6]          J.E. 97-212 (C.A.) confirmant J.E. 96-1942 (C.S.)

[7]          J.E. 98-754 (C.A.)

[8]          L.R.Q. c. E-15.1.0.1