Plans d'implantation et d'intégration architecturale: y a-t-il conflit avec le règlement de zonage ?

Septembre 2005 | Droit municipal

Plans d'implantation et d'intégration architecturale: y a-t-il conflit avec le règlement de zonage ?

Depuis maintenant une quinzaine d'années, les municipalités sont autorisées à assujettir, par règlement, la délivrance de certains permis et certificats à l'approbation de plans d'implantation et d'intégration architecturale1. De fait, de nombreuses municipalités ont choisi d'exercer leur compétence en cette matière et de se doter d'un règlement sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale (P.I.I.A.).

Dans la majorité des municipalités, le règlement sur les P.I.I.A. s'intègre harmonieusement au reste de la réglementation en matière d'aménagement et d'urbanisme. Un jugement rendu il y a quelques mois par la Cour supérieure2 illustre cependant la possibilité de conflit opérationnel entre le règlement sur les P.I.I.A. et le règlement de zonage municipal.

Toutefois, pour bien comprendre la problématique, il importe de bien comprendre la nature et la portée d'un règlement sur les P.I.I.A.

Quelques mots sur les P.I.I.A.

En se dotant d'un règlement sur les P.I.I.A., une municipalité impose une condition additionnelle à la délivrance d'un permis de construction ou de lotissement ou d'un certificat d'autorisation ou d'occupation, soit l'approbation par son conseil municipal de plans relatifs à l'implantation et à l'architecture des constructions ou à l'aménagement des terrains et aux travaux qui y sont reliés3.

Il appartient au conseil municipal de déterminer, lors de l'adoption du règlement, quelles zones ou catégories de constructions, de terrains ou de travaux seront visées par le règlement4. La loi n'exclut aucun type de constructions ou de terrains de la portée d'un règlement sur les P.I.I.A. Si le conseil le désire, le règlement peut donc s'appliquer aux zones ou aux constructions résidentielles, commerciales, industrielles ou même agricoles de la municipalité.

La particularité du règlement sur les P.I.I.A. est qu'il doit déterminer des objectifs applicables à l'implantation et à l'architecture des constructions ou à l'aménagement des terrains, ainsi que descritères permettant d'évaluer si ces objectifs sont atteints5.

Une telle approche contraste avec le régime des règlements de zonage, de lotissement et de construction dont l'application repose sur l'énumération de normes strictes qui doivent être suffisamment précises pour permettre de déterminer si, objectivement, un projet donné est conforme aux normes réglementaires.

Cette différence s'explique par le but visé par le législateur qui, dans le cas des P.I.I.A., est d'accorder une discrétion au conseil pour qu'il exerce un contrôle qualitatif sur les projets qui lui sont soumis, ce contrôle devant s'exercer au cas par cas6. Ce contrôle qualitatif ne doit cependant pas être confondu avec le contrôle de l'opportunité de faire les travaux.

L'affaire 9129-6111 Québec inc. contre Longueuil

À l'automne 2002, la compagnie 9129-6111 Québec inc. projette de construire un immeuble d'habitation de 16 à 20 unités dans l'arrondissement Saint-Lambert/Le Moyne de la Ville de Longueuil. Une telle construction est autorisée par le règlement de zonage dans la zone concernée.

Le premier projet soumis au service d'urbanisme présente un immeuble de quatre étages et de 20 logements. Le règlement de zonage autorise dans cette zone un minimum de deux étages et un maximum de quatre étages.

Le comité consultatif d'urbanisme (C.C.U.) de la municipalité juge que le premier projet ne reflète pas l'architecture du secteur par son caractère trop contemporain et suggère à la demanderesse, entre autres choses, de réduire la hauteur à trois étages en façade de la rue, tout en conservant quatre étages pour la partie arrière de l'immeuble.

Les recommandations du C.C.U. sont intégrées dans un deuxième projet, lequel fait l'objet d'une recommandation favorable. Le projet est ensuite soumis à une consultation publique. L'exercice démontre toutefois qu'une majorité de citoyens du secteur s'opposent au projet de la demanderesse.

Par la suite, en marge des démarches pour en arriver à une entente avec la municipalité, la compagnie proposera une troisième, une quatrième et une cinquième version du projet de construction. Finalement, au mois d'octobre 2003, le conseil d'arrondissement se prononce officiellement sur la demande et exige que la hauteur de l'immeuble soit limitée à trois étages et que le nombre de logements soit limité à 15. Un permis de construction sur la base du cinquième projet soumis est donc refusé à la demanderesse.

Devant ce refus, la demanderesse intente un recours en mandamus pour forcer l'émission du permis, auquel elle ajoute des conclusions visant à faire déclarer la nullité de certaines dispositions du règlement sur les P.I.I.A.

L'honorable juge Louis Crête, qui est chargé du dossier, constate que le dernier projet soumis par la demanderesse est conforme aux exigences du règlement de zonage municipal.

Après avoir cité la doctrine et la jurisprudence sur la réglementation des P.I.I.A., le juge en retient deux conclusions :

« Le règlement de zonage et le règlement sur les P.I.I.A. visent tous deux des objets complémentaires, mais les dispositions d'un règlement sur les P.I.I.A. ne peuvent mettre en échec ou contredire celles d'un règlement de zonage qui, en cas d'incompatibilité d'opération, ont alors préséance;
La discrétion accordée à un conseil municipal, en vertu d'un règlement sur les P.I.I.A., ne peut être exercée de manière à contourner les dispositions d'un règlement de zonage, lequel, contrairement à un règlement sur les P.I.I.A., avait été assujetti à un processus d'approbation référendaire par les citoyens intéressés. »7

Or, il ressort de l'analyse du juge que le seul véritable motif faisant obstacle à l'approbation du P.I.I.A. en l'espèce a trait au nombre d'étages de l'immeuble. Pourtant, le nombre d'étages proposé par la demanderesse n'excède par le maximum autorisé par le règlement de zonage. À cet égard, le juge écrit :

« Dans un tel contexte et compte tenu des termes du Règlement de zonage de la ville de Saint-Lambert qui permet expressément dans la zone RD-5 des immeubles d'un maximum de quatre étages, le fait de se servir d'une discrétion attribuée par le Règlement sur les P.I.I.A. pour prendre une décision ayant pour effet de retirer à toutes fins utiles un droit conféré par une disposition spécifique d'un règlement de zonage sur le sujet constitue un détournement de pouvoir.

Dès lors qu'un règlement de zonage contient des dispositions portant explicitement sur le nombre d'étages permis dans une zone donnée, comme c'est le cas ici, la discrétion accordée par un règlement sur les P.I.I.A. ne peut aller jusqu'à amputer la portée et l'étendue de ces dispositions précises d'un tel règlement. » 8 

(souligné dans le texte)

Ce faisant, le juge considère que si l'arrondissement voulait imposer un maximum de trois étages dans cette zone, il devait amender le règlement de zonage. Le règlement sur les P.I.I.A. aurait donc été invoqué pour obtenir un tel résultat de façon indirecte, ce qui, de l'avis du juge constitue un but impropre et un détournement de pouvoir.

En conséquence, le juge accueille la demande et déclare inopposable à la demanderesse la résolution du conseil d'arrondissement qui refuse d'approuver le projet. Il déclare également inopposables à la demanderesse les dispositions du règlement sur les P.I.I.A. dans la mesure où ces dispositions prétendraient évacuer le contenu du règlement de zonage relatif au nombre d'étages et à la hauteur maximale des bâtiments.

Analyse et commentaires

Il est exact que les tribunaux reconnaissent que le règlement sur les P.I.I.A. ne peut mettre en échec le règlement de zonage municipal9. L'approbation d'un P.I.I.A. ne peut donc permettre de déroger aux normes imposées par les autres règlements de la municipalité ou avoir pour effet d'en suspendre l'application.10

Pour reprendre l'exemple du nombre d'étages, l'approbation d'un P.I.I.A. pour un immeuble de cinq étages ne serait pas valide si le règlement de zonage impose un maximum de quatre étages dans la zone concernée. Il en est de même pour un projet qui ne comporterait qu'un seul étage lorsque le minimum prescrit est de deux.

Cependant, le jugement dans l'affaire 9129-6111 Québec inc. va beaucoup plus loin puisqu'il reproche à la municipalité de vouloir imposer au promoteur un nombre d'étages inférieur au maximum autorisé par le règlement de zonage, bien que le nombre imposé se situe dans la fourchette prévue au règlement.

Pourtant, une disposition du règlement sur les P.I.I.A. en cause mentionnait spécifiquement que l'application des critères pouvait résulter « dans une impossibilité d'utiliser les maximums permis aux autres règlements, notamment en matière de taux d'implantation, de rapport plancher/terrain, de marges, de hauteur et de types architecturaux ».

À notre avis, le fait d'écarter du champ d'application du règlement sur les P.I.I.A. tout aspect d'une construction ou d'un terrain faisant l'objet d'une disposition spécifique du règlement de zonage constitue une approche extrêmement restrictive et qui est susceptible de mettre en péril l'utilité même du règlement sur les P.I.I.A.

En effet, la réglementation d'urbanisme contemporaine réglemente tellement d'aspects relatifs à l'implantation des constructions et à l'aménagement des terrains dans les moindres détails qu'il resterait peu de sujets d'intérêt pour le règlement sur les P.I.I.A.

La conclusion du juge sur ce point pourrait s'expliquer par son affirmation à l'effet qu'en cas d'incompatibilité d'opération, les dispositions du règlement de zonage doivent avoir préséance. Pourtant une telle affirmation ne trouve pas appui dans la jurisprudence et la doctrine citées dans le jugement.

Au contraire, la Cour d'appel a déjà affirmé que les règlements municipaux à caractère normatif doivent donc coexister avec le règlement sur les P.I.I.A. et leurs exigences respectives doivent êtreégalement remplies11. Sans pour autant permettre de leur déroger, les dispositions du règlement sur les P.I.I.A. s'ajoutent à celles du règlement de zonage12.

Par exemple, constituent des critères d'évaluation valides le gabarit de construction, la proportion d'espaces libres et l'interaction visuelle et fonctionnelle entre les bâtiments13. Pour évaluer le respect de tels critères d'intégration, il serait tout à fait normal pour le règlement d'exiger que le projet soit évalué en relation avec les particularités du milieu avoisinant14.

L'application de critères semblables pourrait donc faire en sorte que le conseil municipal exige qu'un immeuble qui vient s'implanter entre deux immeubles de trois étages comporte lui-même trois étages même si, en principe, le règlement de zonage autorise jusqu'à quatre étages dans la zone concernée.

Or, le fait d'approuver un immeuble de trois étages par l'application des objectifs et critères contenus au règlement sur les P.I.I.A., ne constitue pas une dérogation aux normes du règlement de zonage. De même, un critère relatif à l'alignement harmonieux des constructions contenu dans le règlement sur les P.I.I.A. pourrait avoir comme conséquence d'obliger l'implantation d'un bâtiment à une distance de la rue qui est supérieure à la marge de recul avant minimale prescrite par le règlement de zonage. Dans les deux cas, les dispositions du règlement de zonage sont respectées, mais l'application du règlement sur les P.I.I.A. a plutôt pour effet d'imposer des conditions d'implantation plus restrictives.

À notre avis, l'application des objectifs applicables à l'implantation et à l'architecture des constructions ou à l'aménagement des terrains, ainsi que les critères permettant d'évaluer si ces objectifs sont atteints peut donc avoir pour conséquence de limiter l'utilisation des normes maximales prévues par le règlement de zonage municipal.

Évidemment, les exigences que veut imposer le conseil municipal doivent pouvoir se justifier par les objectifs et les critères énoncés au règlement sur les P.I.I.A. Dans l'affaire 9129-6111 Québec inc., on peut soupçonner que les opinions contradictoires émises par les autorités municipales ainsi que les changements imposés au promoteur en réaction à l'hostilité des citoyens au projet pouvaient soulever un doute dans l'esprit du juge sur le lien rationnel entre les exigences du règlement et les restrictions imposées. Dans cet esprit, la décision d'ordonner l'émission du permis de construction pouvait se justifier.

Conclusion

Suivant le jugement rendu dans l'affaire 9129-6111 Québec inc., dès qu'un règlement de zonage contient des dispositions portant explicitement sur un aspect d'une construction, tel le nombre d'étages permis, la discrétion accordée par un règlement sur les P.I.I.A. ne peut avoir pour effet de restreindre les normes maximales autorisées par le règlement de zonage.

À notre avis, cette approche extrêmement restrictive s'écarte de la jurisprudence rendue jusqu'ici en matière de P.I.I.A. et risque de réduire drastiquement la portée et, par le fait même, l'utilité des règlements sur le P.I.I.A.

Il reste donc à voir si les principes énoncés dans ce jugement seront repris dans d'autres décisions au cours des mois et années à venir afin de déterminer si cette affaire ne représente qu'un cas isolé ou, au contraire, une nouvelle approche dans l'interprétation de la réglementation sur les plans d'implantation et d'intégration architecturale.

Me Marc Lalonde

1 Loi sur l'aménagement et l'urbanisme, L.R.Q., c. A-19.1, art. 145.15 et ss. [L.A.U.]

2 9129-6111 Québec inc. c. Longueuil (Ville de), [2005] R.J.Q. 1487 (C.S.) [9129-6111 Québec inc.]

3 Art. 145.15 L.A.U.

4 Art. 145.16, al. 1(1) L.A.U.

5 Art. 145.16, al. 1(2) L.A.U.

6 Magog (Ville de) c. Auberges Giroma inc., J.E. 2002-615 (C.S.) au par. 16; Accoca c. Mont-Royal (Ville de), J.E. 2001-1812 (C.S.) à la p. 19, conf. par : Accoca c. Montréal (Ville de), J.E. 2002-1255 (C.A.) [Accoca (C.A.)]

7 9129-6111 Québec inc., supra note 2 au para. 56.

8 9129-6111 Québec inc., supra note 2 aux para. 72 et 73.

9 Loblaw Québec Ltée c. Alimentation Gérard Villeneuve (1998) inc., [2000] R.J.Q. 2498 (C.A.) au para. 84 [Loblaw].

10 Ibid. aux para. 84 à 88.

11 Laverlochère (Municipalité de) c. Ferme Geléry inc., J.E. 2003-2137 (C.A.) au para. 79 [Ferme Geléry]

12 Loblaw, supra note 9 au para. 87.

13 Accoca (C.A.), supra note 6 au para. 63.

14 Ferme Geléry, supra note 11 au para. 49. Voir aussi : Accoca (C.A.), supra note 6 au para. 62.