OÙ HABITEZ-VOUS? Le critère de résidence comme condition d’éligibilité aux élections municipales

Juillet 2015 | Droit municipal

OÙ HABITEZ-VOUS?  Le critère de résidence comme condition d’éligibilité aux élections municipales

Québec (Procureure générale) c. Béliveau, 2014 QCCS 4830
Foucher c. Demers, 2014 QCCS 6069

La Cour supérieure a rendu à la fin de l’année 2014 deux décisions portant sur l’application de l’article 61 de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités[1]. Cette disposition prévoit qu’est éligible à un poste de membre du conseil de la municipalité toute personne qui a le droit d'être inscrite sur la liste électorale de celle-ci et qui réside de façon continue ou non sur le territoire de la municipalité depuis au moins 12 mois le 1er septembre de l'année civile où doit avoir lieu une élection générale.

Dans l’affaire Béliveau, la Procureure générale du Québec demandait à la Cour supérieure de déposséder de ses fonctions le maire de la Municipalité Lacolle, monsieur Roland-Luc Béliveau, tandis que dans l’affaire Demers, c’est plutôt un candidat défait lors des élections générales de novembre 2013 qui cherchait à faire déclarer inéligible le maire de la Ville de Laval, monsieur Marc Demers. Certains adversaires politiques du maire sont également intervenus au dossier pour appuyer le demandeur.

Bien que les recours judiciaires exercés diffèrent, dans les deux cas, on reprochait aux deux élus de ne pas avoir résidé sur le territoire de la municipalité depuis au moins 12 mois le 1er septembre 2013, comme l’exige l’article 61 LERM.

Dans le dossier Béliveau, il était allégué que celui-ci résidait plutôt dans une maison appartenant à sa sœur, dans la municipalité voisine de Saint-Bernard-de-Lacolle, ce qui était nié par le maire. Dans le dossier Demers, on reprochait plutôt au maire d’avoir habité à l’extérieur du territoire de Laval, entre le 30 juin 2012 et le 18 janvier 2013, ce qui n’était pas contesté par le principal intéressé.

Le jugement Québec (Procureure générale) c. Béliveau

Dans un premier temps, le juge Jean-François Michaud considère que ce recours n’a pas été institué dans un délai raisonnable. En effet, monsieur Béliveau a été élu maire de la municipalité de Lacolle le 3 novembre 2013 et il a prêté serment le 8 novembre suivant. Pourtant, le recours ne lui a été signifié que le 28 avril 2014. L’article 835.1 du Code de procédure civile[2] prévoit qu’un recours extraordinaire, comme celui intenté par la Procureure générale, doit être signifié dans un délai raisonnable de l’événement qui donne ouverture à ce recours.

Le juge souligne que plus le temps passe et plus il est problématique d’obliger les citoyens à réélire un maire. Une demande de destitution tardive perturbe l’administration municipale et crée une incertitude chez les citoyens. C’est pourquoi les tribunaux considèrent que la nature même du recours impose que l’on agisse avec célérité. Le juge note que l’éligibilité d’un élu est une question qui concerne l’intérêt et l’ordre public qui doit être tranchée rapidement. La détermination du lieu de résidence n’est pas un fait occulte qui requiert une commission d’enquête. L’information pertinente est généralement publique et s’obtient aisément. En l’espèce, la Procureure générale n’a pas offert d’explications satisfaisantes pour justifier un délai de près de six mois avant d’instituer le recours.

Malgré sa conclusion à l’effet que le recours est tardif, le juge examine néanmoins la question de la résidence du maire. Il rappelle que la notion de résidence est une question de fait. L’élu ne doit pas simplement habiter sur le territoire de la municipalité ou n’y être que de passage. Le législateur exige un caractère de permanence afin que la personne soit en mesure d’administrer les affaires de la municipalité. Cependant, cette personne n’a pas à y résider de manière continue.

En l’espèce, la preuve révèle que le maire, qui est entrepreneur en construction, résidait depuis plusieurs mois dans une roulotte stationnée à l’arrière d’une de ses propriétés de Lacolle, en attendant la construction de son nouveau logement. Bien qu’il ait, à l’occasion, déplacé cette roulotte sur des chantiers à l’extérieur de la municipalité, incluant celui de la maison appartenant à sa sœur, le juge retient que lorsqu’il n’était pas absent pour le travail, il habitait Lacolle et que son mode de vie était centralisé à Lacolle depuis plusieurs années. Dans les faits, le maire n’a aucun autre lieu d’habitation ni aucune autre résidence.

Le juge conclut qu’il serait inexact d’affirmer que monsieur Béliveau n’est que de passage à Lacolle et qu’il n’y a fait que des séjours temporaires. La municipalité de Lacolle demeure le port d’attache  du maire et son lien est suffisamment étroit pour qu’il ait intérêt à veiller à l’administration des affaires de la Municipalité. La requête de la Procureure générale du Québec est donc rejetée.

Le jugement Foucher c. Demers, 2014 QCCS 6069

Dans ce dossier, le maire de Laval reconnaît s’être installé temporairement dans une résidence secondaire située à l’extérieur de Laval, le 30 juin 2012, après avoir vendu sa résidence principale de Laval. Toutefois, son épouse et lui-même continuaient de rechercher activement une propriété à Laval. En décembre 2012, ils ont conclu une offre d’achat sur un immeuble qu’ils ont acheté le 18 janvier 2013. La juge Danielle Turcotte retient que, clairement, le 1er septembre 2013, monsieur Demers était un résident de Laval. Depuis l’âge adulte, il a résidé à Laval de 1971 à 1983, de 1999 au 30 juin 2012, puis à compter du 18 janvier 2013. La juge note également que, le 1er septembre 2013, monsieur Demers a donc résidé de façon non continue à Laval, depuis bien plus longtemps que les 12 mois requis par la loi.

Le demandeur soutient plutôt que la question à résoudre consiste à savoir si le maire était un résident de Laval entre le 1er septembre 2012 et le 1er septembre 2013. Au contraire, la juge considère que tout ce que la loi exige, c’est d’être un résident de la municipalité, le 1er septembre de l’année civile où doit avoir lieu l’élection et d’y avoir résidé au moins 12 mois, de façon continue ou non. Autrement dit, il faut avoir cumulé 12 mois de résidence dans la municipalité le 1er septembre en question.

Selon la juge, le législateur ne parle pas pour rien dire. S’il utilise l’expression « depuis au moins 12 mois », cela indique que la période de calcul ne se limite pas à celle comprise entre le 1er  septembre 2012 et le 1er septembre 2013 puisque, le cas échéant, le législateur n’aurait pas écrit « au moins » car il ne peut y avoir plus de 12 mois entre le 1er septembre 2012 et le 1er septembre 2013. À son avis, la thèse des opposants de monsieur Demers fait fi de l’expression « continue ou non » utilisée par le législateur. Ainsi, le 1er septembre 2013, monsieur Demers réside à Laval depuis au moins 12 mois, sauf que c’est de manière interrompue. Il respecte alors les exigences de la LERM.

La juge conclut qu’au sens municipal, la notion de résidence englobe un caractère permanent qui laisse présumer de l’intérêt réel d’un candidat à se consacrer au bien-être de la municipalité qu’il veut diriger.  

En l’espèce, monsieur Demers a résidé la majeure partie de sa vie à Laval, s’est employé à servir les citoyens de Laval, notamment par des activités bénévoles, même lorsqu’il résidait à l’extérieur du territoire. En conclusion, il était éligible à poser sa candidature à Laval et la requête est rejetée.

 AU-DELÀ DU JUGEMENT

Depuis l’adoption du Code civil du Québec, la notion de résidence est définie comme suit :

77. La résidence d’une personne est le lieu où elle demeure de façon habituelle; en cas de pluralité de résidences, on considère, pour l’établissement du domicile, celle qui a le caractère principal.

Selon la Cour d’appel du Québec, la notion de domicile fait appel à l’intention d’une personne de vivre en un endroit donné; il est le lieu de son principal établissement, l’endroit où la personne est susceptible d’être rejointe. La résidence, qui peut selon les circonstances se trouver au domicile, est l’endroit où une personne vit ordinairement. On dira de cette personne qu’elle réside habituellement à un endroit donné[3]. Par ailleurs, un individu n’a qu’un seul domicile, mais peut avoir plusieurs résidences[4].

Les critères d’éligibilité visent à assurer que les candidats aux élections municipales aient un intérêt personnel à la bonne administration des affaires municipales ainsi que des attaches et une appartenance réelle à leur municipalité[5].

Cependant, en acceptant que la résidence puisse être « continue ou non » le législateur permet que des personnes qui ont plus d’une résidence puissent se porter candidats dans la municipalité de leur choix. Dans ce cas, la loi n’impose aucune fréquence minimale d’occupation « non continue » d’une résidence pour rendre éligible un candidat. Par exemple, un citoyen qui possède une résidence de villégiature, qu’il n’habite qu’en période estivale ou les fins de semaine, peut quand même se porter candidat à aux élections municipales, tant au lieu de sa résidence principale que de sa résidence secondaire, pourvu qu’il y réside depuis au moins 12 mois à la date de référence.

De plus, l’article 61 LERM exige que le candidat réside sur le territoire de la municipalité, mais ne fait aucune discrimination fondée sur la forme ou la structure de la résidence. L’affaire Béliveau en constitue une belle illustration puisque le maire résidait dans une roulotte plutôt que dans un bâtiment, sans que cela n’affecte son lieu de résidence.

Les critiques du jugement rendu dans l’affaire Demers considèrent que le jugement donne une portée trop large à l’article 61 LERM. Selon le chroniqueur Yves Boisvert, « Le problème de cette interprétation, c'est qu'il vide la loi de son sens. Un homme ayant habité de 1981 à 2005 à Rouyn pourrait-il en devenir maire en revenant y habiter trois mois avant les élections? On dirait bien que oui, si l'on se fie à cette interprétation. Il n'y a plus de limite[6] ».

Quoi qu’il en soit, soulignons que ce dernier jugement a été confirmé par la Cour d’appel le 29 mai dernier[7]. Dans ces motifs, la Cour mentionne « [s]ans adhérer à l’interprétation qu’a faite la juge de l’article 61 de la Loi, sa conclusion relative à l’éligibilité de l’intimé est, compte tenu des circonstances propres à la présente affaire, raisonnable et ne nécessite pas l’intervention de la Cour ».

 

Cet article a été publié dans le Magazine CARREFOUR de la COMAQ dans le numéro Été 2015, Vol. 39, no 2.

 

[1]  RLRQ, c. E-2.2 [LERM].

[2]  RLRQ, c. C-25.

[3]  Vaillancourt c. Dion, 2010 QCCA 1499.

[4]  Thérien c. Pellerin, [1997] R.J.Q. 816 (C.A.).

[5]  Bélanger c. Picher, [1922] B.R. 229;
      Cloutier c. La Municipalité du Lac Simon, [1969] R.L. 513;
      Brizard c. Boivin, 2004 CanLII 26936 (QC CS).

[6]  Yves Boisvert, « Les habits neufs de la juge », La Presse, 18 décembre 2014.

[7]  2015 QCCA 926.