Nouvelles obligations dans le processus d’attribution des contrats municipaux

Juillet 2010 | Droit municipal

Nouvelles obligations dans le processus d’attribution des contrats municipaux

Projets de lois n° 76 et 102

Le 1er mars 2010, le projet de loi n° 76 intitulé Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant principalement le processus d'attribution des contrats des organismes municipaux a été sanctionné[1]. Certaines dispositions adoptées dans ce projet de loi ont ensuite été modifiées par le projet de loi n° 102 intitulé Loi modifiant diverses dispositions législatives en matière municipale[2], sanctionné le 11 juin dernier.

Les amendements apportés par ces deux lois imposent de nouvelles obligations qui visent, notamment, à assurer une plus grande transparence et une meilleure gestion des contrats des organismes municipaux[3].

Ces nouvelles obligations s’appliquent aux municipalités locales, aux municipalités régionales de comté, aux régies intermunicipales, aux sociétés de transport en commun, aux communautés métropolitaines ainsi qu’à certains autres organismes municipaux ou para-municipaux.

Elles se regroupent en cinq catégories, à savoir :

            1°        Obligation d’estimer le prix d’un contrat;

            2°        Publication d’une liste de contrats sur Internet;

            3°        Interdiction de divulguer le nombre ou l’identité des soumissionnaires;

            4°        Interdiction de modifier un contrat;

            5°        Adoption d’une politique de gestion contractuelle.

1°        obligation d’estimer le prix d’un contrat

Le prix de tout contrat qui comporte une dépense de 100 000 $ ou plus devra, avant l’ouverture des soumissions, le cas échéant, et la conclusion du contrat, avoir fait l’objet d’une estimation établie par l’organisme municipal[4].

Cette obligation s’appliquera à l’égard de tout contrat dont le processus d’attribution a commencé après le 1er septembre 2010[5].

On suppose que les organismes municipaux procèdent déjà, au moins sommairement, à l’estimation de tous les contrats qu’ils doivent accorder, si ce n’est que pour déterminer quelle procédure doit être suivie pour octroyer le contrat (de gré à gré, par appel d’offres sur invitation, par appel d’offres public).

Toutefois, dans le cas de contrats de plus de 100 000 $, le montant préalablement estimé devra être noté et fera partie des informations que l’organisme municipal devra divulguer sur Internet, comme nous le verrons plus loin.

Bien que la loi ne précise pas comment cette estimation doit être établie, les organismes municipaux ont tout intérêt à prendre l’exercice au sérieux. En effet, selon la jurisprudence, l’écart important entre le montant estimé et celui des soumissions reçues peut constituer un motif valable pour ne pas octroyer de contrat au terme d’un appel d’offres[6].

De plus, lorsqu’il n’y a qu’un seul soumissionnaire conforme, la municipalité peut s’entendre avec le soumissionnaire pour conclure le contrat à prix moindre que celui proposé, sans toutefois changer les autres obligations, lorsque le prix proposé accuse un écart important avec celui prévu dans l’estimation établie[7].    

2°        publication d’une liste des contrats sur Internet

Tout organisme municipal devra publier et tenir à jour, sur Internet, une liste des contrats qu’il conclut et qui comportent une dépense d’au moins 25 000 $[8].

Cette liste doit être publiée dans le système électronique d’appel d’offres approuvé par le gouvernement, en l’occurrence SEAO[9]. La municipalité doit également publier sur son site Internet, en permanence, une mention concernant cette publication et un hyperlien permettant d’accéder à la liste. Si la municipalité n’a pas de site Internet, la mention et l’hyperlien doivent être publiés dans le site Internet de la municipalité régionale de comté dont le territoire comprend le sien ou, si cette dernière n’en possède pas, dans un autre site dont la municipalité donne un avis public de l’adresse au moins une fois par année[10].  

La liste doit contenir les renseignements prévus à la loi, notamment le prix du contrat et le prix préalablement estimé s’il s’agit d’un contrat de plus de 100 000 $, le nom du cocontractant, le montant total de la dépense prévue compte tenu de l’ensemble des options de renouvellement, l’objet du contrat, le nom de chaque soumissionnaire, le montant de chaque soumission et l’identification de toute soumission, plus basse que celle retenue, qui a été  jugée non conforme.

Dans le cas d’un contrat conclu de gré à gré, la liste mentionne aussi la disposition en vertu de laquelle le contrat pouvait être accordé sans demande de soumissions.

Dans tous les cas, la liste devra également mentionner, dès que possible à la fin de l’exécution d’un contrat, le montant total de la dépense effectivement faite.   

Elle doit également être mise à jour au moins une fois par mois et les renseignements qu’elle contient doivent demeurer publiés sur Internet pour une période minimale de trois ans à compter de la date de publication du montant total de la dépense de chaque contrat.

Ces obligations s’appliquent à l’égard de tout contrat conclu à compter du 1er avril 2011[11].

Toutefois, le ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire pourra, si une demande lui est formulée avant le 1er avril 2011, repousser la date limite de publication à une date postérieure[12].

3°        interdiction de divulguer le nombre ou l’identité des soumissionnaires

Dorénavant, il sera interdit pour un membre du conseil ou pour un fonctionnaire ou employé de divulguer un renseignement permettant de connaître le nombre ou l’identité des personnes qui ont présenté une soumission ou qui ont demandé une copie de la demande de soumission ou d’un document auquel elle renvoie jusqu’à l’ouverture des soumissions[13].

Cette interdiction s’appliquera également à l’exploitant du système électronique d’appel d’offres approuvé par le gouvernement et à ses employés, sauf quant à un renseignement permettant de connaître l’identité d’une personne qui a demandé une copie d’un de ces documents, lorsque cette personne a autorisé expressément l’exploitant à divulguer ce renseignement.

Les personnes qui, sciemment, ne respecteront pas cette interdiction, s’exposent aux sanctions prévues par la loi, soit la responsabilité personnelle pour toute perte ou préjudice subi par l’organisme ou la possibilité d’être déclaré inhabile à exercer, pendant deux ans, la fonction de membre du conseil, fonctionnaire ou employé de toute municipalité ou d’un organisme municipal[14].

Cette interdiction entrera en vigueur le 1er septembre 2010[15].

Actuellement, il est de pratique courante pour les organismes municipaux de constituer, dans le cadre d’un appel d’offres, un registre des personnes qui ont pris possession des documents d’appel d’offres. Cette liste permet, entre autres choses, d’acheminer les addendas aux soumissionnaires potentiels. La divulgation de cette liste ou des renseignements qu’elle contient sera clairement interdite.

Dans certaines municipalités, c’est la personne qui prend possession des documents d’appel d’offres qui inscrit elle-même ses coordonnées ou celles de l’entreprise qu’elle représente sur la liste fournie à cette fin. Manifestement, cette façon de faire devra cesser puisqu’elle permet au soumissionnaire potentiel de connaître l’identité de toutes les personnes qui ont inscrit leurs coordonnées sur la liste avant lui.

4°        interdiction de modifier un contrat

La loi précise maintenant qu’une municipalité ne peut modifier un contrat accordé à la suite d’une demande de soumissions, sauf dans le cas où la modification constitue un accessoire à celui-ci et n’en change pas la nature[16].

Cette exception est conforme à l’interprétation qui avait été faite jusqu’ici de la marge de manœuvre dont bénéficient les organismes publics pour modifier un contrat, sans qu’il soit nécessaire de retourner en appel d’offres[17].

5°        adoption d’une politique de gestion contractuelle

Les organismes municipaux devront également adopter une politique de gestion contractuelle[18] et ce, d’ici le 1er janvier 2011[19].

Cette politique sera applicable à tout contrat, y compris un contrat qui n’est pas soumis aux règles d’adjudication des contrats, et devra notamment prévoir :

  1. des mesures visant à assurer que tout soumissionnaire ou l’un de ses représentants n’a pas communiqué ou tenté de communiquer, dans le but de l’influencer, avec un des membres du comité de sélection relativement à la demande de soumissions pour laquelle il a présenté une soumission ;
  2. des mesures favorisant le respect des lois applicables qui visent à lutter contre le truquage des offres ;
  3. des mesures visant à assurer le respect de la Loi sur la transparence et l’éthique en matière de lobbyisme[20] et du Code de déontologie des lobbyistes[21];
  4. des mesures ayant pour but de prévenir les gestes d’intimidation, de trafic d’influence ou de corruption ;
  5. des mesures ayant pour but de prévenir les situations de conflits d’intérêts ;
  6. des mesures ayant pour but de prévenir toute autre situation susceptible de compromettre l’impartialité et l’objectivité du processus de demandes de soumissions et de la gestion du contrat qui en résulte ;
  7. des mesures visant à encadrer la prise de toute décision ayant pour effet d’autoriser la modification d’un contrat.

La politique devra être accessible en tout temps sur le site Internet où est publié l’hyperlien vers la liste des contrats de l’organisme municipal.

L’élu, le fonctionnaire ou l’employé qui, sciemment, ne respectera pas les interdictions, règles ou mesures prévues dans la politique peut engager sa responsabilité personnelle pour toute perte ou préjudice subi par l’organisme.  Il peut également être déclaré inhabile à exercer, pendant deux ans, la fonction de membre du conseil, fonctionnaire ou employé de toute municipalité ou d’un organisme municipal 

Conclusion

Le législateur a accordé divers délais aux organismes municipaux pour se préparer à rencontrer leurs nouvelles obligations en matière d’attribution des contrats.

Certaines obligations, telles l’estimation préalable du coût des contrats de plus de 100 000 $ et l’interdiction de diffuser le nombre ou l’identité des soumissionnaires avant l’ouverture des soumissions, devraient pouvoir être accomplies dès le 1er septembre 2010 sans trop bouleverser les pratiques établies. 

Par contre, de nouvelles méthodes devront nécessairement être mises en place pour assurer le regroupement, la mise à jour et la diffusion sur Internet, par l’entremise de SEAO, des informations relatives aux contrats octroyés à compter du 1er avril 2011.

Par ailleurs, la démarche de réflexion et de consultation nécessaire à l’adoption d’une politique de gestion contractuelle devra être entreprise avec diligence pour que l’échéance du 1er janvier 2011 puisse être respectée.

 

Cet article a été publié dans le Magazine CARREFOUR de la COMAQ dans le numéro Été 2010.

 

[1]           L.Q., 2010, c. 1 [Projet de loi n° 76]

[2]           L.Q., 2010, c. 18 [Projet de loi n° 102]

[3]           « Projet de loi n° 76 - Loi modifiant diverses dispositions législatives concernant principalement le processus d'attribution des contrats des organismes municipaux » dans Muni-Express,  n° 1, MAMROT, 2010

[4]           Art. 477.4 de la Loi sur les cités et villes, L.R.Q., c. C-19 [L.C.V.] et 961.2 du Code municipal du Québec, L.R.Q., c. C-27.1 [C.M.Q.]

[5]           Art. 62 du Projet de loi n° 76

[6]           Lepage c. Visitation-de-la-Bienheureuse-Vierge-Marie (Corp. Mun. de la Paroisse de la), J.E. 83-29 (C.S.);
Cie d'assurances du Québec c. Charlesbourg (Ville de), J.E. 83-568 (C.S.)
Entreprises excavation et béton Charly ltée c. Ormstown (Municipalité d'), 2008 QCCQ 7011       

[7]           Art. 573.3.3 L.C.V. et 938.3 C.M.Q.

[8]           Art. 477.5 L.C.V. et 961.3 C.M.Q.

[9]           Directive concernant l'utilisation du système électronique d'appel d'offres dans les ministères et les organismes de l'Administration gouvernementale, Décret n° 493-2004, G.O.II.2701

[10]          Art. 477.6 L.C.V. et 961.4 C.M.Q.

[11]          Art. 63 du Projet de loi n° 76, tel que modifié par l’art. 105 du Projet de loi n° 102

[12]          Art. 66 du Projet de loi n° 76, tel que modifié par l’art. 108 du Projet de loi n° 102

[13]          Art. 573, par. 3.1 L.C.V. et 935, par. 3.1 C.M.Q.

[14]          Art. 573.3.4 L.C.V. et 938.4 C.M.Q.

[15]          Art. 67 du Projet de loi n° 76

[16]          Art. 573.3.0.4 L.C.V. et 938.0.4 C.M.Q.

[17]          Adricon Ltée c. East Angus (Ville d’), [1978] 1 R.C.S. 1107;
Entreprises Nord Construction (1962) inc. c. Ville de Saint-Hubert, J.E. 96-2061 (C.A.)
Brossard (Ville de) c. Longueuil (Ville de), 2010 QCCS 2071

[18]          Art. 573.3.1.2 L.C.V. et 938.1.2 C.M.Q.

[19]          Art. 64 du Projet de loi n° 76, tel que modifié par l’art. 106 du Projet de loi n° 102

[20]          L.R.Q., c. T-11.011

[21]          R.R.Q. c. T-11.011, r.0.2