Municipalités sans frontières : les compétences municipales à portée extraterritoriale

Juillet 2009 | Droit municipal

Municipalités sans frontières : les compétences municipales à portée extraterritoriale

Beaumont (Municipalité de) c. Lévis (Ville de), 2008 QCCS 2395 (C.S.)

Sous réserve de toute disposition législative contraire, une municipalité locale n’a compétence que sur son propre territoire[1]. Certaines dispositions législatives autorisent toutefois l’adoption de règlements ou l’exercice de pouvoirs pouvant avoir un effet au-delà du territoire de la municipalité.

Un jugement rendu en 2008 dans un dossier opposant la Municipalité de Beaumont et la Ville de Lévis permet d’illustrer le caractère exceptionnel des pouvoirs habilitants qui autorisent la réglementation extraterritoriale.

En décembre 2005, la Municipalité de Beaumont adoptait un règlement relatif à l’entreposage de certaines matières combustibles, explosives, inflammables ou autrement dangereuses. Ce règlement, qui avait une portée extraterritoriale, trouvait sa source dans l’article 555, paragraphe 7.1, du Code municipal du Québec[2] qui se lisait alors comme suit :

555.  Toute municipalité locale peut faire, modifier ou abroger des règlements :
[…]

7.1       pour réglementer ou défendre l'emmagasinage ou l'usage de poudre, poix sèche, résine, pétrole, benzine, naphte, gazoline, térébenthine, fulmicoton, nitroglycérine, ainsi que d'autres matières combustibles, explosives, corrosives, toxiques, radioactives ou autrement dangereuses pour la santé ou la sécurité publiques sur son territoire ou dans un rayon de 1 km à l'extérieur de celui-ci; un règlement adopté en vertu du présent paragraphe à l'égard de matières corrosives, toxiques ou radioactives requiert l'approbation du ministre de l'Environnement;

                                                                                              (nous soulignons)

Ce règlement n’avait toutefois pas été approuvé par le ministre de l’Environnement suite à son adoption.

Le 1er janvier 2006, la Loi sur les compétences municipales[3] entrait en vigueur et abrogeait l’article 555 C.M.Q. Le 7 mai 2007, la Ville de Lévis adoptait son propre règlement pour son territoire.

À la demande des parties, la Cour supérieure devait déterminer quel règlement trouvait application et, plus particulièrement, si le règlement de Beaumont pouvait avoir effet sur une partie du territoire de la Ville de Lévis.

Le juge souligne que le règlement de Beaumont, n’ayant pas reçu l’approbation du ministre, ne pouvait être publié ni entrer en vigueur[4]. Ce règlement avait été transmis au ministre pour approbation, mais les représentants du ministère ont pris position qu’ils n’avaient plus autorité pour approuver un tel règlement après le 1er janvier 2006, vu l’abrogation de l’article 555 C.M.Q.

Dans ces circonstances, le juge conclut que le règlement n’est effectivement jamais entré en vigueur et qu’il ne peut donc avoir une portée extraterritoriale sur le territoire la Ville de Lévis.

AU-DELÀ DU JUGEMENT

N’eût été de l’abrogation du pouvoir habilitant, ce qui a empêché l’approbation ministérielle du règlement, il aurait été intéressant de savoir de quelle façon le tribunal aurait concilié l’application de deux règlements municipaux adoptés par deux conseils municipaux distincts sur une même partie du territoire de la Ville de Lévis.

L’application extraterritoriale d’un règlement étant une exception qui requiert un pouvoir habilitant précis, il importe de toujours se référer au texte de loi qui en autoriserait l’adoption pour en circonscrire la portée et de vérifier si les conditions liées à son adoption ont été remplies.

Par exemple, on retrouve, dans la Loi sur les compétences municipales, diverses dispositions qui autorisent les municipalités à agir à l’extérieur de leur territoire.

Ainsi, une municipalité locale peut, sur son territoire ou à l'extérieur de celui-ci, après avoir avisé la municipalité concernée, établir ou exploiter un équipement culturel, récréatif ou communautaire avec un organisme à but non lucratif, une commission scolaire ou un établissement d'enseignement[5]. Elle peut également, à l'extérieur de son territoire, accorder une aide à une personne pour l'établissement et l'exploitation d'équipements et de lieux publics destinés à la pratique d'activités culturelles, récréatives ou communautaires[6].

De même, toute municipalité locale peut, à l'extérieur de son territoire, exercer sa compétence en matière d'alimentation en eau et en matière d'égout afin de desservir son territoire[7].

On prévoit également que les règlements adoptés en matière d’environnement s'appliquent au propriétaire ou à l'occupant d'un immeuble desservi par la municipalité hors de son territoire en vertu d'une entente intermunicipale[8].

Enfin, toute municipalité locale peut aussi, à l'extérieur de son territoire, après avoir avisé celle qui a compétence sur le territoire concerné, établir, acquérir et exploiter une installation portuaire ou aéroportuaire[9].

Ces quelques exemples confirment que lorsque le législateur accorde un pouvoir ayant une portée extraterritoriale, il le fait en termes explicites. De plus, il impose parfois certaines formalités, tel l’avis à la municipalité voisine, qui doivent évidemment être respectées.  

Par ailleurs, de tels pouvoirs doivent toujours être exercés dans l’intérêt des citoyens de la municipalité. À ce sujet, les juges majoritaires de la Cour suprême du Canada écrivaient, dans l’affaire Produits Shell Canada Ltée c. Vancouver (Ville)[10] :

Il ne fait aucun doute que, dans l'exercice de ses pouvoirs, le conseil peut tenir compte de situations existant en dehors de ses limites territoriales, mais, ce faisant, ses actions doivent toujours avoir pour objet de profiter aux citoyens.  On prend soin, dans la Charte de Vancouver, de prévoir expressément les activités dans lesquelles le conseil est autorisé à s'engager en dehors des limites territoriales de la ville, même lorsque celles-ci profitent manifestement aux citoyens.

Par contre, il ne faut pas confondre l’application extraterritoriale d’un règlement avec la protection qu’il peut accorder à certaines personnes qui habitent à l’extérieur du territoire concerné. Par exemple, un règlement municipal qui interdit de faire du bruit excessif de façon à incommoder le voisinage peut être invoqué par des citoyens qui résident à l’extérieur du territoire et qui font quand même partie du voisinage. Le règlement n’a pas de portée extraterritoriale dans la mesure où la source de bruit est située sur le territoire de la municipalité de laquelle relève le règlement[11].

De même, des citoyens peuvent être des personnes intéressées au respect des règlements d’urbanisme d’une municipalité voisine même s’ils n’habitent pas son territoire. Par contre, leur propre municipalité pourrait ne pas se voir reconnaître un intérêt juridique suffisant pour rechercher l’application du règlement de la municipalité voisine[12].

La compétence territoriale limitée d’une municipalité peut également être prise en compte lorsqu’il s’agit de déterminer si elle a l’intérêt juridique requis pour attaquer la validité d’un règlement adopté par une autre municipalité[13].

En conclusion, les pouvoirs municipaux à portée extraterritoriale existent, mais ils nécessitent un pouvoir habilitant spécifique et peuvent être assujettis au respect de certaines formalités. Par ailleurs, certains règlements n’ayant pas de portée extraterritoriale, comme un règlement sur le bruit ou un règlement de zonage, peuvent quand même être invoqués par des citoyens de municipalités voisines qui subissent un préjudice découlant de leur contravention.  

 

Cet article a été publié dans le Magazine CARREFOUR de la COMAQ dans le numéro Été 2009, Vol. 33, no 2.

 

[1]          Loi sur l’organisation territoriale municipale, L.R.Q., c. O-9, art. 31

[2]          L.R.Q., c. C-27.1 [C.M.Q.]

[3]          L.R.Q., c. C-47.1 [L.C.M.]

[4]          Art. 446, al. 2 C.M.Q.

[5]          Art. 8, al. 1 L.C.M.

[6]          Art. 8, al. 2 L.C.M.

[7]          Art. 26, al. 1 L.C.M.

[8]          Art. 19 et 26, al. 2 L.C.M.

[9]          Art. 83 L.C.M.

[10]         [1994] 1 R.C.S. 231

[11]         Montréal (Ville de) c. John Meunier inc., J.E. 2008-1203 (C.M.)

[12]         Trudeau c. Pierres St-Hubert inc., J.E. 2001-781 (C.A.)

[13]         Rosemère (Ville de) c. Lorraine (Ville de), J.E. 2003-1524 (C.S);
               Placements Bombardier ltée c. St-Denis-de-Brompton (Municipalité de), J.E. 99-542 (C.S.)