L’urbanisme comme levier économique

Décembre 2011 | Droit municipal

L’urbanisme comme levier économique

Récemment le « Canadian Urban Institute » organisait un séminaire où l’organisme questionnait différents spécialistes en matière d’urbanisme sur ce qu’ils ont appris au cours des dernières années à propos de la « mise en œuvre » des projets municipaux. Au cœur de la réflexion la question : quels sont les moyens d’action dont disposent les villes pour passer à l’étape de la réalisation de leurs objectifs et de leurs stratégies de développement ?

Qu’en est-il au Québec ? Nos villes disposent-elles d’outils nécessaires à mettre en œuvre leurs plans de développement ?

Les dernières années ont vu le développement de plusieurs outils d’intervention intéressants au Québec. Ainsi, les villes se sont vu confirmer leur compétence en matière de développement économique local par la Loi sur les compétences municipales (LCM). Elles ont dans ce cadre la capacité d’intervenir directement ou indirectement dans la mise en place de certains équipements de développement économique. Elles peuvent également dans ce [i] contexte accorder des subventions.

Certains des outils les plus puissants, mais aussi méconnus qui sont à la disposition des villes, sont ceux prévus à la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme (LAU) depuis déjà plusieurs années. Ce sont des pouvoirs d’intervention prévus dans le cadre d’un « programme particulier d’urbanisme » ou d’un « programme de revitalisation ». Il s’agit d’outils permettant de passer de la planification du développement à sa mise en œuvre. Utilisés de concert avec certains des outils de développement de la LCM, ils permettent aux villes de se donner un véritable rôle moteur.

Il a été en effet reconnu par la Cour Supérieure que « le législateur a attribué aux villes le rôle de «promoteur» afin d’encourager le développement par l’entremise du secteur privé, lorsqu’indiqué » [i].

Le Programme particulier d’urbanisme (PPU)

Il s’agit d’une composante du plan d’urbanisme d’une ville qui permet de préciser sa vision pour certaines parties délimitées de son territoire et de définir un ensemble d’interventions et de travaux qu’elle entend entreprendre pour y arriver. Le PPU visera généralement des zones du territoire municipal qui nécessitent une attention plus marquée en raison de leur importance stratégique comme la zone d’affaires centrale ou le centre-ville, certains pôles de développement stratégiques ou encore des quartiers à revitaliser.

Les actions qu’une ville inscrit à un PPU peuvent viser les champs traditionnels d’intervention du monde municipal (les voies de circulation, réseaux de transport et infrastructures communautaires). Elles peuvent aussi consister en des interventions dans le domaine du développement immobilier lui-même, comme le réaménagement de certaines parties du territoire ou la démolition d’immeubles ciblés. Lorsque le PPU vise un centre-ville ou un secteur qualifié de central sur son territoire, la ville peut également acquérir, aliéner ou louer des immeubles aux fins prévues dans le PPU. Ces acquisitions peuvent être faites dans le cadre d’un programme d’acquisition, mais aussi dans le cadre d’actions ponctuelles de remembrement de terrains pour permettre, par exemple, à un développeur de procéder à la mise en œuvre d’un projet immobilier pour lequel il ne maîtrise pas tous les terrains requis.

La loi permet aux villes d’acquérir de gré à gré les immeubles ainsi visés, mais aussi de procéder par expropriation. Dans la mesure où l’expropriation fait partie d’une stratégie organisée de développement économique mise en place par la municipalité, elle est considérée comme faite dans l’intérêt public. Le fait que l’immeuble soit acquis pour être revendu à un particulier ou même que le projet visé soit amorcé par le privé est sans pertinence.[ii]

La Ville a également les pouvoirs requis pour détenir l’immeuble, l’administrer et y faire des interventions de conservation, d’aménagement, de restauration ou de démolition.

Il s’agit là de pouvoirs importants qui permettent de faciliter grandement la mise en œuvre d’un programme de développement économique. Les conditions dans lesquelles ils doivent être utilisés sont cependant critiques. Il faut réussir à obtenir un impact déterminant sur le développement tout en contrôlant les coûts municipaux ou même, en permettant un apport financier concret pour la ville. L’impact d’un projet de PPU dépendra généralement de la possibilité de mobiliser le secteur privé. Il ne s’agit pas de se substituer au rôle traditionnel des promoteurs ou propriétaires privés. Leur contribution est essentielle pour atteindre les objectifs de mise en valeur urbaine visés. Le PPU permet à la municipalité en quelque sorte de créer un levier efficace.

Les ententes

Le PPU devra généralement être complété par des ententes avec différents partenaires, propriétaires, promoteurs ou utilisateurs. L’intervention de la municipalité se fait alors de pair avec certaines interventions privées identifiées et conditionnellement à ce que celles-ci soient réalisées. Par exemple l’acquisition des parcelles faisant l’objet d’un remembrement foncier, la construction de composantes immobilières précises : immeuble commercial, résidentiel ou autre, ou encore la location de locaux commerciaux. Les exemples ne manquent pas. Les ententes viseront entre autres à garantir la réalisation de ces composantes.

La formulation de ces ententes est importante pour assurer que l’intervention municipale, surtout lorsqu’il y a lieu de recourir à l’expropriation, se fasse bien dans l’intérêt public et dans le cadre des pouvoirs habilitants de la municipalité. Elle visera également à assurer que l’intervention municipale ait un impact positif tant au niveau des retombées directes telles que la rentabilité de l’intervention, qu’au niveau des retombées indirectes, par exemple les taxes générées et les effets d’entraînement sur le parc immobilier voisin.

Des leviers additionnels

Plusieurs instruments peuvent également être utilisés en parallèle. Dans certains cas, des programmes de subvention ou de crédits de taxes pourront s’ajouter soit en application des dispositions de la LCM, soit encore en application des dispositions relatives à un programme de revitalisation des articles 85.2 à 85.4 de la LAU.

Il est également possible de confier à un organisme le mandat de faire la promotion industrielle ou commerciale des secteurs visés et de coordonner les interventions publiques et privées visées par le PPU. La possibilité d’utiliser un tel organisme à des fins de mise en valeur résidentielle peut également être envisagée dans certaines circonstances. Le recours à un tel organisme, qui doit être à but non lucratif, peut faciliter pour une ville la mise en commun des connaissances et des expertises avec le milieu privé.

Il est intéressant de constater que les tribunaux tant au Québec qu’ailleurs au Canada ont, au cours des dernières années, reconnu de manière constante le pouvoir des villes d’entreprendre de telles démarches de planification et d’intervention. Dans la mesure où une municipalité s’engage dans une réflexion globale et bien documentée de planification du développement économique de son territoire, il est considéré comme légitime qu’elle puisse entreprendre les actions prévues à son plan de développement : l’objectif de développement économique est considéré comme d’utilité publique.[iii]

Il s’agit là d’un survol des mécanismes qui s’offrent à une ville dont le rôle, dans le contexte économique actuel, doit être de plus en plus actif aux fins d’assurer un développement économique probant, novateur et harmonieux.

 

Me Pierre B. Paquin
Cet article a également été publié dans la Revue Le Sablier (ADGMQ), Volume 16, numéro 2, décembre 2011

 

[i] Leiriao c. Val-Bélair (Ville) 1991 CanLII 46 C.S.C.

[ii] Apôtres de l’amour infini c. Brébeuf, 2008 QCCA 554

[iii] Ville d’Amqui c. Lévesque EYB 2009-156728 p.20