L’importance de l’enquête précédant la destitution d’un fonctionnaire municipal

Février 2014 | Droit du travail

L’importance de l’enquête précédant la destitution d’un fonctionnaire municipal

Dans une affaire récente impliquant la Municipalité de Cantley(1), la Commission des relations du travail a disposé d’une plainte en vertu de l’article 267.0.2 du Code municipal du Québec(2) contestant la destitution du directeur général. Il s’agit d’une affaire intéressante quant au fardeau de preuve requis pour justifier la destitution d’un cadre municipal ainsi qu’à la rigueur avec laquelle les municipalités doivent préparer leur dossier pour démontrer le bien-fondé des reproches formulés au soutien de la destitution.

Les faits

Le plaignant, monsieur Richard Parent, est embauché par la Municipalité de Cantley en juin 2006 pour agir à titre de directeur des services administratifs des finances, puis comme directeur général adjoint en 2009. C’est à partir du mois de janvier 2010 qu’il est nommé directeur général, sujet à une période d’essai de six mois au terme de laquelle le plaignant obtient sa permanence malgré certaines réticences parmi les conseillers municipaux.

Le 28 octobre 2010, le plaignant est destitué sur la base de cinq principaux motifs de reproches, qui peuvent être résumés comme suit :

  1. Fausses représentations relativement à un dossier de fin d’emploi d’un employé de la Municipalité;
  2. Omission de consulter des professionnels quant à la légalité du processus d’acquisition du garage municipal et du règlement d’emprunt;
  3. Absence de résolution autorisant à signer le contrat de travail du plaignant;
  4. Réclamation injustifiée d’heures supplémentaires;
  5. Mauvaise gestion d’un dossier d’abattage d’arbres sans permis par un citoyen.

La résolution de destitution fait également référence aux résultats mitigés obtenus par le plaignant à des examens psychométriques effectués avant d’obtenir sa permanence, ce motif mettant en cause sa capacité à satisfaire aux exigences de son emploi.

Le 26 novembre 2010, une plainte est déposée pour contester le bien-fondé de la destitution.

La décision

a. Critère d’appréciation

La Commission des relations du travail souligne d’abord que selon la jurisprudence constante(3), le critère d’appréciation de l’opportunité d’une destitution par un conseil municipal pour des motifs administratifs ou disciplinaires est que la décision doit être prise avec sérieux, sagesse et mérite.

Le tribunal rappelle également que tant au plan administratif que disciplinaire, la jurisprudence exige que la personne soit informée de ses lacunes et qu’elle bénéficie d’une possibilité de s’améliorer, sous réserve de la faute grave qui permet de mettre fin à l’emploi sans préavis.

b. Analyse des motifs de reproches

En raison de la nature des reproches formulés par la Municipalité, la Commission analyse la destitution à la fois sous l’angle disciplinaire et administratif. En effet, au niveau disciplinaire, la résolution de destitution fait référence à un manque de transparence et à de l’insubordination de la part du plaignant alors qu’au niveau administratif, il est question du rapport mitigé lors des examens psychométriques. Il convient d’analyser succinctement ce que la Commission a retenu de la preuve quant à chacun de ces reproches.

1. Fausses représentations relativement à un dossier de fin d’emploi d’un employé de la Municipalité

Selon l’employeur, le plaignant a commis plusieurs fautes en négligeant notamment d’informer le conseil municipal et de faire rapport à celui-ci sur le contenu du dossier de l’employé #1160 avec qui la Municipalité avait des relations difficiles.

La preuve a révélé qu’avant même que le plaignant soit nommé à titre de directeur général, diverses lacunes sont notées au sujet de cet employé. Le plaignant lui-même, à titre de directeur des finances, lui reproche des dépassements inutiles de coûts de travaux et des lacunes dans le suivi des dossiers.

À partir du mois de novembre 2009, l’un des conseillers municipaux demande à plusieurs reprises de voir le dossier, surpris d’entendre des reproches contre cet employé. Ces demandes se poursuivent tout au long de l’année 2010. Selon le témoignage des conseillers, le plaignant indique avoir un dossier solide et amplement de reproches pour procéder au congédiement de l’employé #1160. La position du plaignant est appuyée par le maire. D’ailleurs, les conseillers reprochent au plaignant de traiter le dossier uniquement avec le maire plutôt qu’avec le conseil.

Au début du mois de juin 2010, alors que le plaignant est en vacances et que c’est un autre employé cadre qui gère le dossier, l’employé #1160 effectue un retour progressif au travail suite à une absence pour maladie. Toutefois, n’étant pas satisfait de la façon dont le retour au travail se déroule, il mandate un avocat pour engager des discussions avec la Municipalité pour négocier une fin d’emploi harmonieuse.

Ainsi, pendant les vacances du plaignant, le procureur de la Municipalité est mandaté par le conseil municipal pour représenter ses intérêts dans le processus de négociation en vue d’une fin d’emploi. Le plaignant estime donc que c’est le procureur de la Municipalité qui pilote le dossier à partir de ce moment.

Par la suite, des discussions se tiennent sans que le plaignant n’y participe. En septembre 2010, l’avocat de l’employé #1160 fait parvenir des documents à la Municipalité contenant des demandes ainsi que divers courriels et lettres établissant le bon travail de cet employé. Certains conseillers reprochent au plaignant d’avoir caché cette lettre au conseil, ce que le plaignant nie lors de son témoignage, prétendant plutôt avoir remis les documents au conseil et au procureur de la Municipalité dès qu’il les a reçus.

À cet égard, la Commission retient que la Municipalité ne s’est pas déchargée de son fardeau d’établir que le plaignant leur a caché volontairement la lettre. En effet, le tribunal a estimé qu’il n’avait aucun intérêt à cacher ce document, d’autant plus que certains conseillers ainsi que le maire ont témoigné à l’effet qu’ils l’ont bien reçu.

Quant à la suite du dossier, la preuve a révélé que malgré la lettre du 7 septembre de l’avocat de l’employé #1160 demandant un règlement pour le 14 septembre, le procureur de la Municipalité n’y a jamais répondu. Le 29 septembre, le procureur demande plutôt au maire de détailler le dossier et de prévoir une rencontre avec des témoins. À cet égard, la Commission est étonnée de la demande du procureur étant donné que son mandat était de négocier une fin d’emploi harmonieuse et non pas de procéder au congédiement de l’employé.

Au mois d’octobre 2010, lors d’une rencontre entre le procureur de la Municipalité et le plaignant, le procureur estime qu’il n’y a rien dans le dossier de l’employé #1160 qui lui permet de négocier avec son avocat. Le procureur décide alors de cesser de traiter avec le maire au motif que ce dernier ne lui a pas dit la vérité quant au dossier de l’employé #1160 et qu’il s’est senti trompé par celui-ci.

Lors d’une rencontre à laquelle assistent le plaignant et le procureur de la Municipalité, ce dernier informe les conseillers présents que le dossier ne peut pas justifier un congédiement et permettre une décision favorable. Il recommande donc d’éviter la Cour et de régler le dossier à l’amiable, et ce, malgré que son mandat initial était de négocier une fin d’emploi harmonieuse, et non pas d’évaluer la possibilité de congédier l’employé, ni même d’évaluer les chances de succès d’une éventuelle poursuite. Les conseillers sont étonnés d’apprendre que le dossier de cet employé n’est pas suffisamment étoffé et se sentent trompés par le plaignant au motif qu’il ne leur a pas donné l’heure juste.

Selon la Commission, au moment de prendre la décision de destituer le plaignant, la perception de la réalité à l’égard du dossier de l’employé #1160 est rendue hors de proportion. En effet, la lettre de l’employé du 7 septembre 2010, qui ne constituait que des demandes initiales pour entamer une négociation harmonieuse de sa fin d’emploi, a évolué pour devenir, selon le procureur de la Municipalité, une menace de poursuite à laquelle la Municipalité ne pouvait répondre vu l’absence de dossier que le plaignant devait préparer. Or, selon la Commission, la réalité est qu’il ne s’agissait toujours que des demandes initiales de l’employé telles que formulées par son avocat le 7 septembre 2010.

Dans ce contexte, la Commission conclut qu’elle ne voit aucun reproche à retenir contre le plaignant dans la gestion de ce dossier qui était piloté par le procureur de la Municipalité. La preuve a révélé que le plaignant a toujours tenu les conseillers informés du dossier dans ses grandes lignes. La Commission n’a par ailleurs pas retenu que le plaignant avait qualifié le dossier de l’employé #1160 comme étant solide.

2. Omission de consulter des professionnels quant à la légalité du processus d’acquisition du garage municipal et du règlement d’emprunt

La Municipalité reprochait également au plaignant d’avoir induit le conseil en erreur et caché la vérité à l’égard du règlement d’emprunt pour l’acquisition du garage municipal. On lui reprochait notamment d’avoir faussement allégué que la Municipalité pouvait légalement adopter le règlement d’emprunt, causant ainsi un préjudice grave à la Municipalité et aux conseillers municipaux, en plus d’avoir omis de prendre les moyens nécessaires pour valider au préalable la légalité de la signature de la promesse d’achat.

Après analyse de la preuve, la Commission conclut que la Municipalité ne s’est pas déchargée de son fardeau d’établir le bien-fondé de ces reproches. Le plaignant a, selon le tribunal, agi de bonne foi, au meilleur de ses connaissances et capacités, compte tenu de son expérience, et a fait les vérifications qu’il estimait nécessaires. Il aurait été préférable de faire une évaluation professionnelle et obtenir un avis juridique, mais le défaut de le faire ne constituait pas en soi une faute.

3. Absence de résolution autorisant à signer le contrat de travail du plaignant

La Municipalité alléguait que le plaignant a manqué de transparence et qu’il a trompé le conseil municipal en rédigeant son contrat de travail à son insu, décidant par le fait même de ses propres conditions de travail, le tout sans autorisation ni résolution du conseil.

Or, la preuve a révélé qu’une entente verbale sur les conditions de travail du plaignant est intervenue, après quoi le conseil a adopté la résolution le nommant comme directeur général. C’est par la suite que celui-ci a finalisé son projet de contrat de travail et l’a soumis au maire pour discussion. Une fois le tout complété, le maire a signé le contrat, le plaignant ayant témoigné à cet égard avoir compris de la résolution adoptée initialement que le maire pouvait signer le contrat sans qu’il soit nécessaire d’adopter une nouvelle résolution.

À l’égard de ce reproche, la Commission retient que bien qu’une nouvelle résolution aurait été souhaitable, le plaignant n’a pas agi de mauvaise foi en cherchant à tromper le conseil municipal.

4. Réclamation injustifiée d’heures supplémentaires

La Municipalité prétendait que le plaignant l’avait volée en se payant indûment des heures supplémentaires.

Or, selon la preuve, le plaignant a réclamé une compensation pour les heures supplémentaires de bonne foi, en croyant que son contrat de travail l’y autorisait. Personne ne l’avait avisé que cela posait problème et toutes les demandes de compensation en heures supplémentaires étaient autorisées par le maire, d’où l’absence de faute du plaignant à cet égard.

5. Mauvaise gestion d’un dossier d’abattage d’arbres sans permis par un citoyen

Les reproches formulés par la Municipalité étaient de ne pas avoir donné suite aux résolutions et demandes du conseil municipal dans la gestion de ce dossier.

La Commission a d’abord souligné que le dossier n’était pas piloté par le plaignant, mais bien par la directrice générale adjointe qui était également la directrice de l’urbanisme. La preuve a par ailleurs révélé que le plaignant a encore agi au meilleur de ses capacités pour épauler la directrice générale adjointe qui était responsable d’un dossier complexe, écartant par le fait même toute faute de sa part dans ce dossier.

6. Résultats aux examens psychométriques

Selon la Commission, la résolution confirmant la permanence du plaignant au poste de directeur général, laquelle fait référence au rapport obtenu suite aux examens psychométriques, permet de rejeter le motif d’ordre administratif invoqué par la Municipalité au soutien de la destitution. Le tribunal souligne en effet qu’il est difficile d’utiliser ce rapport pour justifier la destitution du plaignant alors qu’il a été considéré suffisamment positif pour lui accorder sa permanence.

En conclusion, la Commission retient que le sort du plaignant a basculé du jour au lendemain, sans qu’il soit informé des motifs de sa destitution et qu’il puisse répondre aux nombreux reproches formulés à son égard. Pour ces raisons, le tribunal conclut que la décision du conseil municipal n’était pas sérieuse, sage et méritoire. La preuve a par ailleurs révélé que le plaignant possédait peu d’expérience à titre de directeur général, mais qu’il a agi de bonne foi, au meilleur de ses capacités et connaissances, en collaborant étroitement avec le maire malgré un contexte difficile et des tensions existant entre certains membres du conseil et le maire tout au long de l’année 2010. Par conséquent, la plainte a été accueillie et la destitution annulée par la Commission.

Commentaires

Cette décision constitue un bel exemple d’une décision prise spontanément par une municipalité suite à une escalade d’événements qui n’ont pas nécessairement fait l’objet d’une enquête sérieuse visant à en déterminer les circonstances précises. L’analyse de la preuve par la Commission démontre qu’il ne suffit pas d’alléguer un bris du lien de confiance avec le directeur général pour justifier sa destitution; il est nécessaire de prouver des lacunes réelles au niveau de sa prestation de travail qui lui sont imputables personnellement.

Dans cette affaire, le conseil municipal a tenu le plaignant responsable de la gestion de dossiers relevant essentiellement d’autres acteurs de la Municipalité, notamment son procureur ainsi que la directrice générale adjointe. La Commission a souligné que les conseillers municipaux auraient dû faire des vérifications plus poussées et prendre un peu de recul par rapport à la décision qu’ils étaient en train de prendre relativement à la destitution du plaignant, plutôt que de se baser sur leur perception erronée d’événements que le tribunal a qualifiés de décisions prises de bonne foi par un directeur général dans le cours normal et souvent tumultueux de la gestion d’une municipalité.

Il faut donc en retenir qu’une enquête sérieuse est requise pour justifier la destitution d’un cadre municipal et que la rigueur s’impose dans la préparation des éléments de preuve visant à démontrer le bien-fondé des reproches formulés.

 

L'article est disponible dans le blogue Expertise de CCH

 

(1) Parent c. Municipalité de Cantley, 2013 QCCRT 0559. Une requête en révision judiciaire a été déposée dans cette affaire le 27 décembre 2013 (500-17-080469-136).
(2) RLRQ c. C-27.1.
(3) Voir notamment : Charbonneau c. Blainville (Ville de), 2004 QCCRT 0413, Beaudet c. Montréal (Ville de), 2005 QCCRT 0493, Bolduc c. Montréal (Ville de),2006 QCCRT 0054; Nadeau c. St-Prosper (Municipalité de), 2010 QCCRT 0044; Panneton c. Trois-Rivières (Ville de), 2010 QCCRT 0150, Tancrède c. Matane (Ville de), 2011 QCCRT 0549; Faucher et Batiscan (Municipalité de), 2013 QCCRT 0093; requête en révision (C.R.T.), CQ-2013-1613. Toutefois, dans certains cas de congédiement pour motifs disciplinaires, le critère de la cause juste et suffisante a été appliqué : Bourassa et Baie-Comeau (Ville de), 2005 QCCRT 0641 ; Lachapelle c. Montréal (Ville de), 2006 QCCRT 0386.