L’expropriation déguisée : aperçus

Novembre 2020 | Droit municipal

L’expropriation déguisée : aperçus

L’expropriation déguisée fait partie des domaines de pointe en droit depuis maintenant quelques années. Plusieurs causes participent à la multiplication de ce type de dossiers devant les tribunaux civils. On peut observer notamment qu’avec le souci grandissant de préserver des espaces verts, les zonages conservation, parc et à vocation publique récréative font une percée plus sentie dans la réglementation municipale.

Les évaluateurs municipaux savent que l’imposition de restrictions juridiques à un immeuble peut se traduire en une baisse de sa valeur au rôle d’évaluation et conséquemment à une baisse des taxes municipales exigibles. Cette forme de rééquilibrage financier ne s’avère toutefois pas suffisante chez plusieurs propriétaires pour qui une baisse des taxes municipales ne compense pas la perte économique qu’ils considèrent subir en raison des restrictions aux utilisations permises par le zonage.

Le recours en expropriation déguisée devient alors un moyen pour ces propriétaires de vouloir corriger l’injustice financière prétendue. À la base de ce recours civil, se trouve codifié à l’article 952 du Code civil du Québec, le fait qu’un propriétaire ne peut être contraint de céder sa propriété si ce n’est que moyennant une juste indemnité. Le recours porte comme conclusions habituelles, outre la déclaration d’expropriation déguisée par la Cour, que soit donné acte à un transfert de propriété en faveur de l’autorité publique et de condamner celle-ci à payer une indemnité pour la valeur du bien approprié illégalement. Ce recours est souvent assorti d’une demande en nullité de la réglementation de zonage municipal supposée affecter défavorablement la valeur du bien immobilier. Par l’annulation de la réglementation ou une déclaration d’inopposabilité au propriétaire, il peut devenir non nécessaire pour la Cour de donner acte au transfert de propriété et d’accorder une compensation pour la valeur du bien.

Dans cet exercice, la Cour doit ainsi juger sur un équilibre fragile entre la maximisation de l’intérêt collectif et celui d’une atteinte minimale aux intérêts des particuliers.

Depuis 2001, quatre arrêts de la Cour d’appel du Québec1 ont déclaré puis réitéré la règle à l’effet que pour constituer une expropriation déguisée, la restriction réglementaire doit équivaloir à une « négation absolue » de l’exercice du droit de propriété ou encore à une « confiscation » de l’immeuble.

Des particularités méritent d’être soulignées. Bien que la bonne ou mauvaise foi de l’autorité publique ne soit pas en principe un critère pour constater ou non une expropriation déguisée, des « motifs obliques »2 où l’appropriation de facto du bien immobilier, peut tendre à faire reconnaître l’existence d’une expropriation déguisée. Dans l’arrêt Benjamin3, outre le passage d’un zonage industriel à un zonage restreignant à des utilisations publiques limitées, la Cour d’appel avait considéré que l’aménagement de sentiers, l’installation d’équipements de parc, l’érection d’une clôture et de lampadaires, par la ville sur un terrain privé, contribuait à la conclusion d’expropriation déguisée. Cette appropriation fut considérée comme un abus de droit.

L’actualité récente en matière d’expropriation déguisée, apparaît d’un jugement du
12 août 20204. Bien que la ville ait agi de bonne foi, il y avait eu appropriation par celle-ci d’un terrain, par l’aménagement et l’entretien de sentiers et d’une piste cyclable. La ville encourageait aussi ses citoyens à profiter de ces aménagements. La Cour conclut à une expropriation déguisée en raison de l’effet cumulé de cette appropriation et du nouveau zonage conservation, malgré qu’il autorisait certains usages spécifiques.

Ce domaine du droit demeure en évolution. Plusieurs affaires importantes sont pendantes devant les tribunaux. Tout de même, le corpus jurisprudentiel actuel permet d’observer des paramètres décisionnels. Il est permis de dégager le constat voulant que, si, malgré une forte vocation au maintien de l’intégrité écologique ou à l’intérêt collectif public, le nouveau zonage permet tout de même des usages diversifiés de nature à bénéficier à son propriétaire personnellement ou à maintenir un attrait pour un acheteur potentiel, le zonage ne pourra être assimilé à une expropriation déguisée. Une variation sur ce thème est bien sûr possible selon les perceptions particulières.

 

Wallot c. Ville de Québec, 2011 QCCA 1165 ; Ville de Léry c. Procureure Générale du Québec, 2019 QCCA 1375; Municipalité de Saint-Colomban c. Boutique de golf Gilles Gareau inc., 2019 QCCA 1402 Meadowbrook Groupe Pacific inc. c. Ville de Montréal, 2019 QCCA 2037.
2 Ville de Lorraine c. 2646-8926 Québec inc., 2018 CSC 35.
3 Montréal (Ville) c. Benjamin, 2004 CanLII 44591 (QC CA).
4 Dupras c. Ville de Mascouche, 2020 QCCS 2538.