Les pouvoirs du maire en vertu de l'article 142 du Code municipal du Québec

Septembre 2015 | Droit municipal

Les pouvoirs du maire en vertu de l'article 142 du Code municipal du Québec

L’article, il faut le dire, comporte un effet particulièrement séducteur chez les maires nouvellement élus qui ont représenté à la population combien leur accession au pouvoir ferait une différence.  La difficulté provient du fait que cette différence n’est parfois pas souhaitable, souvent mal inspirée et s’avère coûteuse pour les contribuables alors que le message de campagne électorale a été de couper et d’assurer une gestion sévère des finances municipales et de l’organisation administrative.

Le rôle du maire

En premier lieu, il faut situer le rôle du maire et le contexte dans lequel celui-ci doit s’exercer.  À cette fin, il faut référer à l’arrêt rendu par la Cour d’appel du Québec dans Sylvie Berniquez Saint-Jean c. Ville de Boisbriand, 2013 QCCA 2197.

Il s’agit d’une demande formulée par l’appelante pour obtenir que soient acquittés ses frais de défense dans une affaire mettant en cause sa responsabilité criminelle.

La Cour d’appel cite avec approbation l’arrêt de la Cour suprême dans l’affaire Prud’homme, (2002, CSC 85) plus particulièrement les propos des honorables L’Heureux-Dubé et LeBel :

«[69]  Certes, il s’agit d’un rôle et d’un statut particulier, un maire possédant des pouvoirs généraux alors que les conseillers municipaux, sauf exception, agissent uniquement de façon collégiale au sein du conseil.  Dans tous les cas, le maire est également membre du conseil municipal.

[71]  De façon générale, les pouvoirs propres aux maires abondent dans les lois et permettent ainsi d’apprécier l’ampleur et la nature des fonctions réelles et potentielles.  Bref, les maires occupent une charge publique à la fois unique et importante dans le domaine municipal. »

La logique présidant à l’article    

Il n’est pas discutable que cette disposition a d’abord pour vertu apparente d’obliger le maire à assumer certaines responsabilités et à le rendre redevable vis-à-vis de la population et également du ministre de tutelle de la qualité de l’administration qu’il dirige.

La disposition invite à n’en pas douter le maire à situer son action au-dessus de la partisannerie et, surtout, au service de la municipalité qu’il préside et des citoyens qui la composent.  Il n’est pas anodin que l’article s’intéresse à la gestion des revenus, à la mise en œuvre des règlements, à l’impartialité de son action et enfin au respect des dispositions de la loi.

L’on peut croire que les éléments que nous venons d’évoquer se sont avérés au fil du temps beaucoup moins séduisants que le « droit de surveillance, d’investigation et de contrôle ».

Ces vocables peuvent apparaître comme un blanc seing pour une personnalité politique autocrate, narcissique ou, et cela est plus rare, fort heureusement, mal intentionnée.

Il y a là place à l’abus que les tribunaux ont été appelés à reconnaître à quelques occasions et que la Commission municipale du Québec a mis en lumière récemment dans l’affaire très médiatisée impliquant l’administration de la Ville de l’Assomption suite à une enquête publique.

Parlant de l’article 52 de la Loi sur les cités et municipalités, équivalente à la disposition qui nous intéresse, la Cour supérieure, dans l’affaire Teasdale-Lachapelle c. Pellerin, AZ-98022084, saisie d’une requête visant à la déclaration d’inconduite du maire, s’exprime ainsi :

« De l’avis du Tribunal, le test de l’inconduite peut s’appuyer sur cet article (article 52).  Qu’a fait le défendeur de son pouvoir de surveillance, d’investigation et de contrôle?  Comment peut-il prétendre ignorer son devoir alors qu’il doit précisément veiller à ce que les dispositions de la loi soient fidèlement et impartialement respectées et les décisions légalement prises et exécutées? »

Dans l’affaire Bertrand Girard c. Ville de Saguenay et Jean Tremblay, 2009 QCCS 5164, l’Honorable juge Yves Alain, parlant du même article 52, s’exprime ainsi :

« [79]  La loi ne précise pas toutefois les conditions d’exercice de ce pouvoir.

[80]  On peut cependant affirmer que le Maire a une obligation d’agir équitablement et doit avoir des motifs sérieux reliés à la fonction occupée par le fonctionnaire ou l’employé de la municipalité.  Il ne peut agir pour régler « un conflit personnel », il doit toujours agir dans l’intérêt de la municipalité.

[83]  Les faits reprochés doivent avoir un degré minimal de sérieux et de gravité.  Le Maire et , plus tard le conseil, doivent agir pour des motifs de bonne administration et en vue du bien commun de la population. »

Ce que le code municipal n’autorise pas

Au terme de son volumineux rapport, la Commission municipale, dans l’affaire de l’administration de la Ville de l’Assomption, constate à propos de l’article 52, ce qui vaut également pour le Code municipal :

« Cet article au libellé large donne un pouvoir étendu au maire, sert souvent d’appui de l’empiètement sur les responsabilités des fonctionnaires ou de l’ingérence pure et simple.

Il peut entraîner des dépenses injustifiées ou la mise en œuvre de l’exercice de ses pouvoirs sans oublier les excès pouvant être commis, en raison du pouvoir de suspension que le maire détient.  L’enquête à l’Assomption a permis de constater que l’écueil de ce libellé a donné lieu à bien des abus. »

(Page 214)

Les recommandations de la Commission municipale

La Commission recommande donc que l’article 52 de la Loi sur les cités et villes et son pendant au Code municipal soient modifiés de façon à ce que les droits et obligations du maire soient clairement énoncés dans le respect des pouvoirs du conseil, du directeur général et des autres officiers municipaux. (Page 215)

Plusieurs des reproches adressés par la Commission municipale étant liés à des gestes se réclamant des pouvoirs dévolus au maire en vertu de l’article 52 (ici 142), la Commission municipale fait part également d’autres recommandations qu’il y a intérêt à consulter.

Il est utile d’en énumérer quelques-unes :

La Commission recommande qu’il lui soit permis d’exercer une tutelle uniquement au niveau de la gestion des ressources humaines quand la situation le requiert.

Elle recommande que lui soit reconnu le pouvoir de suspendre l’élu pour une période maximale de six mois, suspension pouvant être continuée par une décision de la Cour supérieure si des procédures en déclaration d’inhabilité sont entreprises.

De larges segments de la preuve ont été consacrés à des suspensions et un nombre effarant de congés de maladie de la part des cadres (situations liées à la pression exercée par le maire et un climat délétère), la Commission recommande soit d’adopter des dispositions faisant en sorte que le dépôt de bonne foi d’une plainte en éthique et déontologie contre un élu permette une protection efficace du dénonciateur et que la destitution de celui-ci devra être présumée comme conséquente au dépôt de la plainte.

 

Cet article a également été publié en septembre 2015, dans le magazine QUORUM de la FQM, Volume 40, numéro 3, pages 60 et 61.