Les ententes avec les promoteurs

Janvier 2005 | Droit municipal

Les ententes avec les promoteurs

Depuis une vingtaine d'années, un grand nombre de municipalités ont adopté une politique voulant que les infrastructures (du moins celles ayant un caractère local) soient payées par les promoteurs, dans les secteurs résidentiels.

Pendant plus de dix ans, ces ententes ont donc été conclues avant l'entrée en vigueur le 17 juin 1994 de la Loi modifiant la loi sur l'aménagement et l'urbanisme (1994 chapitre 32) qui a introduit dans la Loi sur l'aménagement et l'urbanisme (LAU) les articles 145.21 et suivants qui traitent spécifiquement des ententes entre les promoteurs et les municipalités (portant sur la réalisation de travaux relatifs aux infrastructures et aux équipements municipaux et sur la prise en charge ou le partage des coûts relatifs à ces travaux).

Comme la loi elle-même distingue le contenu du règlement de celui des ententes qu'il autorise, les commentaires qui suivent feront la même distinction.

I - LE RÈGLEMENT

Il faut d'abord déterminer à quel moment le promoteur sera requis de conclure l'entente avec la municipalité. Ensuite, nous verrons les éléments que doit contenir ce règlement.

1. Quand l'entente doit être conclue

Selon l'article 145.21, le règlement peut prévoir que l'entente doit intervenir avant la délivrance d'un permis de lotissement, ou d'un permis de construction, ou d'un certificat d'autorisation ou d'un certificat d'occupation.

En pratique, on peut penser que c'est avant le lotissement que ce genre de problème devrait être réglé ou, à tout le moins, avant l'émission du premier permis de construction.

2. Contenu du règlement

L'article 145.22 indique les éléments essentiels que doit contenir le règlement.

a) Zone(s) visée(s)

Pour des motifs de tradition et de concurrence, la plupart des municipalités choisissent de ne pas exiger de telles ententes dans les secteurs autres que résidentiels.

En effet, dans les secteurs commerciaux, industriels ou institutionnels, c'est généralement la municipalité qui décide d'ouvrir une nouvelle rue ou de prolonger une rue existante et d'y installer les infrastructures. Dans ce cas, différents facteurs pourront l'inciter à faire assumer le coût des travaux par le fonds général ou encore à le payer au moyen d'un emprunt dont le remboursement sera assuré par l'imposition d'une taxe spéciale annuelle sur les immeubles riverains, sur un secteur (par exemple un parc industriel) ou sur tous les immeubles de la municipalité.

b) Constructions, terrains ou travaux visés

En pratique, la seule utilisation que les municipalités font de la très grande flexibilité accordée par le paragraphe 2 de l'article 145.22 est de stipuler que le règlement ne vise qu'un bâtiment « principal « (pour autant qu'il soit permis d'ériger un bâtiment secondaire seul).

c) Infrastructures et équipements visés

La plupart des règlements visent toutes les» infrastructures usuelles telles que l'aqueduc, les égouts sanitaire et pluvial, la fondation de rue, le pavage, le trottoir ou la bordure et l'éclairage de rue.

Le mot « équipement » est un concept moins bien défini qu'on retrouve souvent accolé au mot « infrastructure « dans plusieurs dispositions de la LAU et notamment celles relatives au contenu du schéma d'aménagement et du plan d'urbanisme. Dans le présent contexte, il désigne vraisemblablement une usine de filtration, une usine d'épuration, un bassin de rétention …

Le règlement peut exiger que le promoteur paie également sa quote-part des équipements et des infrastructures qui sont destinés à desservir non seulement ses terrains mais également ceux de d'autres propriétaires ou promoteurs situés ailleurs sur le territoire de la municipalité. Toutefois, peu de municipalités se prévalent du droit d'exiger une telle contribution et procèdent elles-mêmes à l'exécution de ce genre de travaux qu'elles financent par un emprunt à long terme en raison du fardeau important que cela imposerait aux promoteurs et de la nécessité de pourvoir quand même à la récupération de la contribution des autres bénéficiaires.

d) L'établissement de la quote-part

Lorsque les infrastructures et les équipements ont un caractère strictement local, le promoteur sera généralement appelé à en assumer entièrement le coût.

Tel que mentionné plus haut, la municipalité va financer autrement le coût des infrastructures ayant un caractère purement supra local.

Enfin, pour les infrastructures qui sont utiles non seulement aux immeubles riverains mais également à un secteur plus grand, qu'on pourrait qualifier de » mixtes », le règlement devrait déterminer le pourcentage payable par le promoteur ou indiquer une formule permettant de le déterminer.

e) Récupération de la quote-part des bénéficiaires

Un des motifs principaux ayant conduit à l'adoption des articles 145.21 et suivants était de mettre en place un mécanisme permettant à la municipalité d'exiger d'un promoteur qu'il exécute les travaux relatifs à des infrastructures ou à des équipements même si d'autres propriétaires, désignés » bénéficiaires », étaient appelés à en bénéficier, immédiatement ou à l'avenir, tout en prévoyant un mécanisme permettant au promoteur de récupérer éventuellement la quote-part devant être assumée par ces bénéficiaires. En pratique, pour le motif exposé plus haut, peu de municipalités incorporent ce genre de disposition dans leur règlement et celles qui le font, s'en servent rarement.

Toutefois, si ce système est adopté, la municipalité aurait avantage à se prévaloir alors du pouvoir qui lui est conféré par le deuxième alinéa de l'article 145.22 d'exiger que les bénéficiaires paient leur quote-part avant qu'on leur émette un permis de lotissement ou de construction ou encore certificat d'autorisation ou d'occupation.

II - L'ENTENTE

Les divers éléments que doit obligatoirement contenir l'entente sont énumérés à l'article 145.23.

1. Désignation des parties

Cette exigence est pour le moins évidente.

2. Description des travaux et responsables de leur exécution.

Au stade de la signature de l'entente avec le promoteur, il est évident qu'on ne peut avoir une connaissance des travaux à exécuter aussi précise que celle que l'on aura après la préparation des plans et devis. Il importe toutefois que la description soit suffisamment claire pour permettre aux parties de pouvoir apprécier, autant que faire se peut, l'étendue de leurs obligations financières. Cela est d'autant plus important lorsque, comme c'est généralement le cas, la préparation des plans et devis et la surveillance des travaux sont confiées à un ingénieur choisi par la ville mais payé par le promoteur.

En ce qui concerne la responsabilité pour l'exécution des travaux, on peut envisager différentes formules :

La municipalité exécute elle-même les travaux ou les fait exécuter par un entrepreneur à qui elle octroie un contrat à cette fin, aux frais du promoteur;
Les travaux sont exécutés, à ses frais, par le promoteur ou par un entrepreneur à qui il octroi un contrat à cette fin;
Pour permettre la récupération de la TPS et de la TVQ, la ville exécute ou fait exécuter les travaux mais à titre de mandataire du promoteur, aux frais du promoteur.

Lorsqu'un projet immobilier requiert des infrastructures à la fois locales et supra locales, il peut arriver qu'il soit avantageux que la ville et le promoteur octroient un contrat conjoint au même entrepreneur. Le contrat devra alors préciser les rapports entre les trois parties tant au niveau de la gestion du chantier que des aspects financiers.

3. Date de complétion des travaux

Bien que le texte qui précède le paragraphe 1 de l'article 145.23 spécifie que l'entente « doit » prévoir notamment la date de complétion des travaux, le paragraphe 3 qui traite de cet élément précise que cette date est requise « le cas échéant ». En pratique, aucune date n'est requise puisque généralement la municipalité a déjà adopté un règlement selon l'article 116 LAU qui prévoit qu'aucun permis de construction ne sera accordé tant que les services d'aqueducs et d'égouts n'auront pas été établis sur la rue en bordure de laquelle le promoteur projette d'ériger ses bâtiments.

4. Quote-part du coût des travaux payable par le promoteur

Cette quote-part est établie selon la formule prévue à cette fin dans le règlement. Or, comme nous l'avons vu plus haut, le règlement prévoit habituellement une formule assez simple selon laquelle les infrastructures locales sont payées entièrement par le promoteur alors que les infrastructures supra locales sont réparties par la ville sur les bénéficiaires au moyen d'une taxe d'amélioration locale.

5. Pénalité en cas de retard à exécuter les travaux

En raison de la formule généralement utilisée par les municipalités, et mentionnée ci-dessus au paragraphe 3, il n'y a aucune nécessité de prévoir une telle pénalité.

Tant que les travaux d'installation des infrastructures ne sont pas complétés, le promoteur ne peut pas entreprendre son projet domiciliaire.

6. Modalités de paiement par le promoteur

Si c'est la ville qui exécute les travaux, l'entente devrait prévoir l'une ou l'autre des formules suivantes :

Avant le début des travaux, le promoteur remet à la ville la somme requise pour en acquitter le coût;
L'engagement du promoteur de payer le coût des travaux est assuré par un cautionnement ou, mieux encore, par une lettre de crédit bancaire irrévocable émise en faveur de la municipalité.

7. Récupération de la quote-part des bénéficiaires

Dans les rares cas où cette formule sera utilisée, il faudra déterminer si la municipalité remboursera le promoteur à chaque fois qu'elle percevra la quote-part d'un bénéficiaire ou si la remise se fera à période fixe (chaque trimestre, semestre, année…) et, dans ce dernier cas, le taux d'intérêt s'il y en a un.

L'entente doit toutefois prévoir une date ultime pour le remboursement au promoteur de l'ensemble des quotes-parts dues par les bénéficiaires, qu'elles aient été perçues ou non, ce qui rend ce système moins intéressant à moins que la date limite ne soit repoussée très loin dans le temps.

8. Garanties financières

Tel qu'expliqué ci haut au paragraphe 5, et comme c'est maintenant pratique courante, si c'est la ville qui exécute les travaux et leur coût n'en est pas payé d'avance par le promoteur, ce dernier devra garantir son engagement soit par un cautionnement ou une lettre de crédit bancaire. On peut toutefois imaginer d'autres garanties, comme les suivantes :

le dépôt d'obligations gouvernementales au porteur remises à la ville ou à un fiduciaire;
une hypothèque (généralement de premier rang) sur un bien immobilier ayant une valeur au moins égale à l'engagement financier qui est garanti.

9. Autres dispositions

À moins que cela ne soit réglé par une entente distincte, il est donc souhaitable que l'entente règle également l'ensemble des questions qui intéressent les deux parties, comme les suivantes :

la cession de terrains ou de servitudes pour sentiers piétonniers, pour des infrastructures hors des emprises de rue … ;
l'acceptation par le promoteur des bassins de taxation pour les infrastructures supra locales ainsi que de la formule de taxe choisie par la municipalité pour tout bassin dont fait partie le projet du promoteur;
les mesures qui seront prises par le promoteur pour informer les acquéreurs des nouvelles habitations des taxes imposées par la municipalité pour le paiement des surdimensionnements;
le paiement par la municipalité ou par le promoteur de la quote-part des conduites locales afférente aux immeubles non-imposables (et notamment aux parcs) lorsque le coût de ces conduites est payé par le promoteur;
le droit du promoteur d'ériger une ou plusieurs maisons-témoins avant que la rue et les infrastructures ne soient complétées.

CONCLUSION

En raison de l'évolution de la jurisprudence sur la responsabilité extra contractuelle des municipalités, il est de plus en plus nécessaire que les municipalités soient transparentes dans leurs relations avec les promoteurs et que les engagements financiers et autres des deux parties soient clairs.

En conséquence, les ententes écrites sont à privilégier et, tel que suggéré plus haut, non seulement pour ce qui est visé par l'article 145.23 mais également pour l'ensemble des questions d'ententes entre la municipalité et un promoteur. 

Me Yvons Denault