Le directeur général : bref historique législatif

Octobre 2014 | Droit municipal

Le directeur général : bref historique législatif

C’est le 1er juillet 1923 qu’on voit apparaître pour la première fois, dans nos textes législatifs, le poste «dont le titulaire appelé «gérant», sera l’officier exécutif de la municipalité».  En effet, c’est ce jour là qu’entrait en vigueur la loi désignée sous le titre de «Loi des cités et villes 1922» qui avait été sanctionnée le 29 décembre 1922 (1922 – 13 Geo V, c. 65).

Cette loi remplaçait la «Loi des cités et villes, 1903» qui remplaçait elle-même l’Acte des clauses générales des corporations de ville (1876, S.Q., c. 29) qui toutes deux ne prévoyaient pas l’existence de ce poste.  Peut-être aurait-il été possible toutefois de soutenir qu’un tel poste aurait pu être créé puisque la loi permettait au conseil de «nommer les officiers qu’il juge nécessaire» (du moins jusqu’à l’entrée en vigueur de la loi de 1922 qui ne permettait plus de soutenir qu’il ne faillait pas pour cela un pouvoir spécifique).

1922

Cette loi de 1922 est intéressante à plus d’un point de vue.

Nomination

La création du poste était entourée d’un formalisme assez impressionnant.

Il fallait tout d’abord que le conseil adopte un règlement pour créer le poste et ce règlement devait être approuvé par les électeurs municipaux ainsi que par le lieutenant gouverneur en conseil (en pratique, le cabinet provincial) (a. 108).

L’approbation des électeurs était obtenue en suivant la même procédure que celle applicable à l’approbation de certains règlements (a. 110)

Si le règlement était approuvé par les électeurs et par le lieutenant gouverneur en conseil, le gérant pouvait être nommé, par résolution du conseil, pour un terme de quatre ans renouvelable pour une deuxième période de quatre ans (a. 112).

Son salaire était fixé par résolution du conseil (a. 114).

Démission ou destitution

Le gérant pouvait démissionner en tout temps sur préavis de trois mois au conseil (a. 116).

Plus intéressant est le processus de destitution. En effet, il fallait d’abord une résolution adoptée à la majorité absolue des membres du conseil. Ensuite, cette résolution devait être publiée comme un avis public de la municipalité (a. 117). Enfin, sur demande du gérant, d’un échevin ou de dix électeurs la résolution devait être soumise à l’approbation des électeurs municipaux (a. 118). Ensuite, les électeurs étaient appelés à se prononcer en suivant la même procédure que celle applicable aux règlements créant le poste et mentionnée ci-dessus (a. 119). Le conseil était ensuite tenu de se conformer à la décision des électeurs.

Fonctions

De façon générale le gérant avait «pour fonctions de surveiller, de diriger, sous le contrôle du maire et du conseil, les affaires de la municipalité et les travaux qu’elle fait exécuter» (a. 108).

Tous les fonctionnaires et employés de la municipalité, sauf le greffier et le trésorier, relevaient du gérant qui avait le pouvoir de les suspendre mais, comme c’est encore le cas, avec obligation de faire rapport au conseil qui décidait en dernier ressort (a. 115).

Par ailleurs, la loi donnait une description assez détaillée des devoirs et pouvoirs du gérant dont une partie ressemble étrangement à celle que l’on retrouve encore aujourd’hui à l’article 114.1 de la Loi sur les cités et villes.

Il est raisonnable de penser que cette procédure lourde n’était pas de nature à favoriser la nomination de gérants municipaux. Malgré cela, cette situation est demeurée inchangée jusqu’en décembre 1968.

1968

C’est en effet le 18 décembre 1968 qu’entrait en vigueur le Bill 285, devenu la Loi modifiant de nouveau la Loi des cités et villes (1968, c. 55). Cette loi apportait de nombreuses modifications à la Loi sur les cités et villes et notamment en ce qui concerne la fonction du gérant.

Tout d’abord on a fait disparaître toutes les dispositions relatives à la nomination et à la destitution pour les remplacer, en ce qui concerne la nomination, par une simple résolution adoptée par la majorité absolue des membres du conseil (et non pas seulement la majorité des membres présents lors de la réunion).

En ce qui concerne la destitution et la réduction de traitement, le gérant devenait assujetti au mécanisme s’appliquant  désormais aux autres fonctionnaires en vertu de la même loi (a. 28) c’est-à-dire l’adoption d’une résolution par la majorité absolue des membres du conseil avec droit d’appel à la Commission municipale du Québec (a. 27). Par ailleurs, son pouvoir de suspension qui ne s’appliquait pas au greffier et au trésorier ne s’appliquait plus à l’estimateur permanent mais pouvait s’appliquer au trésorier si le conseil en décidait ainsi.

1983

Le 22 décembre 1983 la Loi modifiant des dispositions législatives concernant les municipalités (1983, c. 57) remplace au complet la section de la loi relative au directeur général.

Elle permet à la ville d’attribuer à un fonctionnaire les fonctions de directeur général sans lui en donner le titre. Elle permet également de nommer un directeur général adjoint et elle permet même de nommer plusieurs directeurs généraux adjoints auquel cas leur compétence respective doit être établie.

Par ailleurs, la liste des fonctions du directeur général est modifiée en supprimant celles qui ne relèvent généralement plus de lui (ouverture du courrier, examen et approbation des listes de paie, des comptes à payer et des réquisitions d’achat, rapports mensuels sur les travaux exécutés, préparation des plans et devis des travaux et ouverture des soumissions) et en modernisant le langage de certaines autres (assurer les communications entre le conseil et les fonctionnaires et employés de la municipalité, faire rapport au conseil sur tout ce qui est de nature à assurer une saine administration et le bien-être des citoyens).

2006

Finalement, le 14 décembre 2006, trois modifications sont apportées à l’article 112 LCV par la Loi modifiant de nouveau diverses dispositions législatives concernant le domaine municipal (2006, c. 60).

Tout d’abord, la nomination d’un directeur général n’est plus facultative mais obligatoire.

En second lieu, la nomination n’exige plus un vote de la majorité absolue des membres du conseil mais uniquement la majorité des membres présents lors de la séance au cours de laquelle la décision est prise. À cet égard, le directeur général est dans la même situation que tous les autres fonctionnaires de la municipalité. On permet toutefois qu’une personne soit désignée directeur général tout en continuant d’occuper un autre poste.

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Comme on peut le constater l’évolution législative correspond à l’évolution réelle de la fonction de directeur général. D’homme-orchestre qui exécutait toutes les taches administratives principales (1922) il est plutôt devenu le chef d’orchestre qui anime et dirige des chefs de service tel que le reflète la description des fonctions depuis la modification de 1983.

Par ailleurs, il y eut à quelques reprises au cours des ans, des discussions chez les élus pour faire disparaître le droit d’appel en cas de destitution, de suspension sans traitement ou de réduction de traitement. On invoquait alors la nécessité de faciliter une certaine symbiose entre le fonctionnaire principal et les élus surtout quand il s’agissait d’une nouvelle équipe. On invoquait aussi la difficulté, dans certains cas, de réunir la preuve requise pour justifier une mesure disciplinaire puisqu’on ne peut réellement demander aux fonctionnaires d’évaluer le rendement de leur supérieur. Le législateur semble toutefois avoir conclu qu’il valait mieux «protéger les fonctionnaires contre la «politicisation» de leur embauche, leur emploi et leur renvoi, ainsi que l’arbitraire des conseils municipaux (même bien intentionnés)»[1].  De plus, le problème semble toutefois avoir été réglé par la pratique, de plus en plus répandue, des contrats à durée fixe.

Me Yvon Denault
 

[1]     Leduc c. Montréal (ville de), 2014 QCCA 876, par. 68.