Le calcul des droits sur les mutations immobilières dans un contexte d'emphytéose

Mai 2016 | Droit municipal

Le calcul des droits sur les mutations immobilières dans un contexte d'emphytéose

Commentaire sur la décision 9267-0801 Québec inc. c. Montréal (Ville de) – Le calcul des droits sur les mutations immobilières dans un contexte d'emphytéose.

 

Les municipalités sont tenues de percevoir un droit sur le transfert de tout immeuble situé sur leur territoire. À cette fin, il est pertinent de déterminer la valeur marchande de l'immeuble au moment de son transfert, puisqu'elle peut servir de base d'imposition aux fins du calcul des droits sur les mutations immobilières. Dans l'arrêt 9267-0801 Québec inc. c. Montréal (Ville de)1, la Cour siège en appel d'un jugement de la Cour supérieure 2 ayant rejeté la requête en jugement déclaratoire de l'appelante visant à faire déterminer le montant des droits sur les mutations immobilières que pouvait percevoir la Ville de Montréal par suite d'une transaction immobilière.

I– LES FAITS

En septembre 2012, l'appelante a procédé à l'achat des droits emphytéotiques d'un hôtel, bar et restaurant situés sur le territoire de la Ville de Montréal pour un prix de 10 millions de dollars. Le notaire a calculé des droits sur les mutations immobilières de 241 000 $ en retenant le prix de vente comme base d'imposition.

Quelques jours plus tard, la Ville a fait parvenir un compte de 642 375 $ établi en fonction de la « valeur marchande », soit la valeur inscrite au rôle d'évaluation foncière multipliée par le facteur établi à l'article 264 de la Loi sur la fiscalité municipale 3. La Ville a ainsi retenu comme base d'imposition la valeur de 26 055 000 $.

C'est à la suite de cette cotisation que l'appelante a fait signifier à la Ville une requête pour jugement déclaratoire afin de faire déterminer la base d'imposition applicable.

II– LA DÉCISION DE LA COUR SUPÉRIEURE

Le juge Paul Mayer de la Cour supérieure rappelle les principes de base en matière de fiscalité municipale voulant que les immeubles sur le territoire d'une municipalité soient portés au rôle d'évaluation foncière 4 et que les immeubles y soient inscrits par unité d'évaluation5.

Chacune de ces unités est inscrite au nom d'un propriétaire qui sera responsable de payer les taxes foncières sur l'unité d'évaluation6. Aux fins de la LFM, la personne qui possède un immeuble à titre d'emphytéote est considérée en être propriétaire7.

Pour sa part, l'article 1.1 de la Loi concernant les droits sur les mutations immobilières8 prévoit que lorsqu'un immeuble constitue, au moment de son transfert, une unité d'évaluation inscrite au rôle d'évaluation foncière de la municipalité ou une partie d'une telle unité dont la valeur est distinctement inscrite au rôle, sa valeur marchande est le produit que l'on obtient en multipliant la valeur inscrite au rôle de l'unité ou de sa partie correspondant à l'immeuble cédé, selon le cas, par le facteur du rôle établi conformément à l'article 264 LFM.

L'appelante prétendait que cette disposition ne saurait s'appliquer, car l'immeuble vendu en l'espèce n'est pas une unité d'évaluation, mais plutôt un droit de propriété démembré. Il y aurait donc ici deux immeubles : d'une part le terrain et la bâtisse qui, au sens classique, constituent une unité d'évaluation et, d'autre part, le droit d'emphytéose qui ne saurait être confondu avec le droit de propriété.

Selon elle, c'est l'immeuble qui forme l'unité d'évaluation, et non le droit de propriété démembré de l'emphytéote sur celui-ci. De ce fait, la valeur marchande ne serait pas la base de calcul appropriée en l'espèce.

Selon la Ville, le seul et unique objet de la LDMI serait la création d'une source de financement pour les municipalités, ce qui explique pourquoi la base d'imposition du droit de mutation est la plus élevée entre la contrepartie fournie, la contrepartie stipulée ou la valeur marchande de l'immeuble9. Il s'agit de l'intention claire exprimée par le législateur de permettre cette situation.

Le juge note que cette situation est l'envers de la médaille de celle qui fait l'objet de l'arrêt 4053532 Canada inc. c. Longueuil (Ville de)10 rendu par la Cour d'appel en 2013. Le problème d'interprétation naît du démembrement du droit de propriété en deux immeubles distincts : la nue-propriété et les droits de l'emphytéote.11

La LFM semble, à première vue, apporter une solution élégante au problème par la combinaison de plusieurs articles qui permettent de diviser une unité d'évaluation, mais le juge est d'avis que le régime établi par ces dispositions, bien qu'en apparence adapté à la réalité de l'emphytéose, est limité dans son application par la portée restreinte des articles 41.2 et 208 LFM.

Le législateur traite maladroitement des conséquences de l'emphytéose dans la LFM et la LDMI. Dans l'arrêt Ville de Longueuil, la juge Bich reconnaissait d'emblée que la LDMI « n'a manifestement pas été rédigée et structurée en fonction de l'emphytéose ».

L'emphytéose démembre le droit de propriété au même titre que la propriété superficiaire. La LFM et la LDMI ignorent cette réalité juridique, laissant plutôt deux personnes distinctes, propriétaires de deux immeubles différents, être imposées séparément sur la pleine valeur d'une seule unité d'évaluation.

Le juge note qu'il est vrai que la loi peut sembler injuste, mais que le législateur lie les mains du tribunal. S'appuyant sur les enseignements du professeur Pierre-André Côté, il rappelle que : a) si la loi est claire, on ne doit pas l'interpréter, b) si le texte est clair, on ne doit pas l'interpréter et c) c'est dans le texte que l'on doit chercher l'intention12.

Lorsque le texte d'une loi crée une ambiguïté, il est nécessaire d'interpréter le texte de manière à trouver l'intention du législateur. Dans ce cas-ci, il n'y a pas d'ambiguïté. L'intention du législateur est de créer une loi visant à percevoir des droits de mutation sur les transferts d'immeubles.

Le juge conclut son jugement comme suit :

      L'interprétation que le Tribunal privilégie consiste à dire :

  1. que l'article 1.1 LDMI utilise l'expression « lorsque l'immeuble constitue une unité d'évaluation » ;
  2. les droits de l'emphytéote constituent une unité d'évaluation au terme des articles 1, 31, 34 et 35 LFM, c'est-à-dire que : 

i) la loi entend par propriétaire, la personne qui possède l'immeuble à titre d'emphytéote;

ii) l'immeuble est porté au rôle d'évaluation foncière et il constitue une unité d'évaluation au sens de cette loi;

iii) l'unité d'évaluation est inscrite au nom du propriétaire et, tel que vu au point i), il s'agit ici de l'emphytéote; et

         c. par conséquent, la méthode de calcul énoncée à l'article 2 LDMI s'applique directement.

III– LA DÉCISION DE LA COUR D'APPEL

Selon l'opinion de madame la juge Marie-Josée Hogue, à laquelle souscrivent les deux autres juges de la Cour d'appel, l'analyse du juge est sans faille et conforme aux enseignements de madame la juge Bich dans l'arrêt Ville de Longueuil.

La « subtilité » dans le libellé des dispositions législatives qui a permis à la juge Bich d'adopter cette interprétation, sans aller à l'encontre de la Loi, et d'atteindre un résultat juste dans le cas de la cession, par le propriétaire, de son immeuble grevé d'un droit emphytéotique, n'est malheureusement pas présente ici. Le législateur s'est exprimé clairement dans le cas d'un transfert du droit emphytéotique par l'emphytéote. Le résultat peut paraître injuste, mais il n'appartient pas à la Cour de le corriger.

Dans cet arrêt, la juge Bich se reporte expressément à un tel cas de figure lorsqu'elle traite des cas envisagés par le législateur à l'article 1 LDMI qui entraînent l'application de l'article 1.1. Elle a affirmé que l'article 1.1 s'appliquera dans le cas d'une cession d'emphytéose, alors que l'emphytéote cédant et l'emphytéote cessionnaire sont considérés comme les propriétaires de l'immeuble aux fins de la Loi et que c'est leur nom qui figure sur le rôle foncier.

Cet énoncé de la juge Bich est une conséquence inéluctable de l'interprétation qu'elle fait des dispositions législatives pertinentes. Il faudrait mettre de côté cette interprétation, et son raisonnement, pour pouvoir conclure comme le souhaite l'appelante. Il n'y a donc pas lieu de se dissocier de ces propos ou de les tempérer.

Par ailleurs, l'argument de l'appelante voulant que les droits de l'emphytéote ne constituent pas en soi une « unité d'évaluation » est non fondé et ne permet pas d'écarter cet arrêt.

L'unité d'évaluation qui est inscrite au rôle d'évaluation foncière représente un ou plusieurs immeubles physiques, selon le cas, ce qui inclut les terrains, les bâtiments et certains meubles attachés à demeure à un immeuble aux termes de la définition apparaissant à l'article 1 de la LFM. Ce n'est pas le droit sur ces immeubles physiques qui doit constituer l'unité d'évaluation pour entraîner l'application de l'article 1.1 LDMI, mais bien les immeubles eux-mêmes sur lesquels il porte. Ainsi, le transfert du droit de propriété d'un immeuble entraîne incontestablement l'application de l'article 1.1 lorsqu'il porte sur un ou des immeubles portés au rôle d'évaluation à titre d'unité d'évaluation, et cela même si le droit de propriété lui-même n'est pas une unité d'évaluation.

Il ne peut en aller autrement du transfert d'un droit d'emphytéose lorsqu'il porte, de la même façon, sur un ou des immeubles physiques qui, eux, constituent une unité d'évaluation inscrite au rôle d'évaluation. Le législateur ne crée aucune distinction et a exprimé son intention que tous les types de transferts énumérés à l'article 1 LDMI soient assujettis au même traitement et à une seule et même méthode pour déterminer les droits de mutation payables.

Rendre inapplicable l'article 1.1 LDMI, dès lors que le transfert concerne un droit d'emphytéose par un emphytéote, au motif qu'un tel droit ne constitue pas une unité d'évaluation, équivaudrait à créer un régime distinct pour un tel transfert, ce que le législateur n'a clairement pas voulu faire.

Il est vrai que le résultat auquel conduit l'application de l'article 1.1 LDMI peut, occasionnellement, sembler injuste. Le législateur a pu le constater à de nombreuses occasions. Il n'a pas jugé bon, à ce jour, d'intervenir pour le modifier, préférant vraisemblablement le conserver puisque, somme toute, il offre une certaine certitude et permet d'éviter des débats quant à la valeur réelle de certains droits.

IV– LE COMMENTAIRE DE L'AUTEUR

Lorsque le législateur a ajouté l'article 1.1 LDMI afin de définir la notion de « valeur marchande », les tribunaux ont considéré que cet amendement avait mis fin à la polémique jurisprudentielle relative au calcul des droits lorsque la contrepartie mentionnée au contrat est inférieure à la valeur uniformisée inscrite au rôle d'évaluation : dans tous les cas, on doit retenir le montant le plus élevé 13. On considérait alors être en présence d'un texte clair et d'une volonté législative exprimée de façon non équivoque14.

Toutefois, en 2013, la Cour d'appel est venue brouiller les cartes dans l'arrêt Ville de Longueuil 15 en refusant d'appliquer l'article 1.1 LDMI dans le contexte d'un transfert du droit de propriété d'un immeuble affecté d'une emphytéose.

Face à un tel démembrement du droit de propriété, la Cour d'appel a considéré qu'il s'agissait d'un cas où l'immeuble transféré n'était pas une unité d'évaluation inscrite au rôle, de sorte que l'article 1.1 LDMI ne pouvait s'appliquer pour calculer la valeur marchande de l'immeuble.

Dans la décision commentée, la Cour d'appel réitère les principes énoncés dans l'arrêt Ville de Longueuil, incluant la distinction qui doit être faite lorsque ce sont les droits de l'emphytéote qui font l'objet du transfert, et non ceux du propriétaire.

CONCLUSION

La cession des droits de l'emphytéote constitue un transfert donnant ouverture à la perception des droits sur les mutations immobilières sur la base de la valeur marchande de l'immeuble, au sens de l'article 1.1 LDMI, c'est-à-dire le produit que l'on obtient en multipliant la valeur inscrite au rôle de l'unité d'évaluation par le facteur du rôle établi conformément à l'article 264 LFM, lorsque cette valeur est plus élevée que les contreparties stipulées ou fournies.

 

Cet article a été publié le 31 mai 2016 dans La Référence des Éditions Yvon Blais.

 

  1. 2016 QCCA 566, EYB 2016-264070.
  2. 9267-0801 Québec inc. c. Montréal (Ville de), 2014 QCCS 5670, EYB 2014-244939 (C.S.).
  3. RLRQ, c. F-2.1 [LFM].
  4. Art. 31 LFM.
  5. Art. 33 LFM.
  6. Art. 35 LFM.
  7. Art. 1, définition de « propriétaire », par. 3º.
  8. RLRQ, c. D-15.1 [LDMI].
  9. Art. 2 LDMI.
  10. 4053532 Canada inc. c. Longueuil (Ville de), 2013 QCCA 1428, EYB 2013-226080 ; requête pour autorisation de pourvoi à la Cour suprême rejetée le 20 février 2014 (35595).
  11. Art. 2, 41.2, 61, 203, 204 et 208 LFM.
  12. Pierre-André CÔTÉ, avec la collaboration de Stéphane BEAULAC et Mathieu DEVINAT, Interprétation des lois, 4e éd., Montréal, Thémis, 2009, p. 325 et s.
  13. Laval (Ville) c. Groupe Guzzo Construction inc., REJB 2004-81618 (C.A.) ; Amicarelli c. Candiac (Ville de), 2008 QCCQ 7566, EYB 2008-171071 (C.Q.).
  14. Orford (Corporation municipale du canton) c. 2850-1799 Québec inc., EYB 1996-30248 (C.A.) ; Montmagny (Ville de) c. Noël, [1995] J.Q. nº 2590 (QL) (C.M.) ; Paysd'en-Haut (Municipalité régionale de comté) c. 2961-8279 Québec inc., [1993] R.J.Q. 1860, EYB 1993-74167 (C.S.) ; Chip Reit No. 43 Holdings Ltd. c. Montréal (Ville de), 2010 QCCS 41, EYB 2010-168145 (C.S.).
  15. Précité, note 10.