La Loi permettant de relever provisoirement un élu municipal de ses fonctions : un premier test concluant devant les tribunaux.

Février 2014 | Droit municipal

La Loi permettant de relever provisoirement un élu municipal de ses fonctions : un premier test concluant devant les tribunaux.

Boyer c. Lavoie, 2013 QCCS 4114

La Cour supérieure a rendu cet été sa toute première décision en vertu de la Loi permettant de relever provisoirement un élu municipal de ses fonctions[1].

Le projet de loi n° 10, qui a été sanctionné le 9 avril 2013, a instauré une mesure permettant à la Cour supérieure de déclarer provisoirement incapable d’exercer toute fonction liée à sa charge le membre du conseil de la municipalité qui fait l’objet d’une poursuite pour une infraction passible de deux ans d’emprisonnement ou plus.

C’était le cas de monsieur Michel Lavoie, alors maire de la Ville de Saint-Rémi, qui faisait face à sept chefs d’accusation pour abus de confiance, fraude et complot. Ces infractions au Code criminel[2] sont toutes punissables de plus de deux ans d’emprisonnement.

Madame Syvie Boyer, une citoyenne de la municipalité, a demandé à la Cour supérieure de relever provisoirement le maire de ses fonctions en vertu des nouvelles dispositions législatives. Le maire a contesté l’application de ces nouvelles dispositions à son cas, de même que leur validité constitutionnelle.

Dans son jugement, le juge Jean-François Michaud a souligné que pour pouvoir accueillir la requête, la Cour doit être convaincue que la mesure d’incapacité provisoire est justifiée dans l’intérêt public. Pour évaluer si l’intérêt public le justifie, la Cour tient compte du lien entre l’infraction alléguée et l’exercice des fonctions du membre du conseil et de la mesure dans laquelle elle est de nature à déconsidérer l’administration de la municipalité.

Le juge rappelle que les élus ont un rôle fiduciaire à jouer et que, comme tout administrateur d’une personne morale, ils doivent agir avec honnêteté et loyauté dans l’intérêt de la personne morale[3], ne pas confondre leurs biens avec ceux de la personne morale[4] et éviter de se placer dans une situation de conflit d’intérêts[5].

Le Code civil du Québec permet déjà d’interdire à un administrateur, et donc à un élu, de continuer à occuper sa charge s’il est trouvé coupable d’un acte criminel comportant fraude ou malhonnêteté dans une matière reliée à la personne morale ou, en l’occurrence, à la municipalité[6].

La Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités[7] permet également de déclarer inhabile un membre d’un conseil municipal qui a été trouvé coupable d’un acte passible de deux ans d’emprisonnement[8] ou qui, durant son mandat, a profité de son poste pour commettre une malversation, un abus de confiance ou une autre inconduite[9].

Depuis 2010, les municipalités doivent adopter des codes d’éthique et de déontologie pour les élus et pour les employés municipaux. Ces codes doivent énoncer des valeurs, comme l’intégrité, et des règles afin de prévenir le favoritisme, la malversation, les abus de confiance ou autres inconduites.

De l’avis du juge, ce survol des différentes lois démontre que le législateur considère que les élus doivent avoir un comportement irréprochable dans l’exercice de leurs fonctions. Ce devoir fiduciaire des élus et l’obligation de probité qui en découle sont des principes de droit public élémentaires bien établis.

Le juge constate que le législateur est intervenu afin de préserver la confiance des citoyens envers la démocratie municipale. C’est l’objectif très clairement exprimé et partagé par les différents intervenants lors des travaux parlementaires ayant conduit à l’adoption de la loi.

Malheureusement, les procédures criminelles et les procédures civiles pour faire déclarer un élu inhabile peuvent prendre plusieurs années. Bien que présumé innocent, le législateur croit que maintenir l’élu dans ses fonctions ternit l’image de la démocratie municipale et mine la confiance des citoyens envers cette institution. La probité d’un élu doit être exemplaire et le législateur a voulu rappeler ce principe en permettant de déclarer provisoirement incapable un élu.

Le défendeur a prétendu que la loi était imprécise et que le critère de « l’intérêt public » qui permet à la Cour d’intervenir accorde un trop large pourvoir discrétionnaire au juge.

Le juge est plutôt d’avis que la disposition en cause ne souffre pas d’imprécision. L’objectif non contesté de la loi, les valeurs sociales en jeu, comme l’intégrité et la probité, de même que les mots utilisés à l’article 312.1 LERM offrent un cadre suffisamment bien défini pour que les citoyens ne soient pas assujettis à une discrétion judiciaire arbitraire. Dès lors, les citoyens sont raisonnablement prévenus des conséquences d’une conduite interdite.

De plus, la notion d’intérêt public à l’article 312.1 LERM est balisée par deux critères. Premièrement, il faut un lien entre les accusations et la fonction de l’élu. Deuxièmement, les accusations doivent être de nature à déconsidérer l’administration de la municipalité. Ces deux critères encadrent suffisamment le débat judiciaire afin que la Cour détermine si son intervention est requise au nom de l’intérêt public.

Le juge souligne que le droit à la vie, à la liberté et à la sécurité de la personne du défendeur n’est pas en jeu ici, de sorte que la loi n’est pas inconstitutionnelle. Pour les mêmes motifs, la loi ne porte pas atteinte à la présomption d’innocence. Si la requête est accueillie, le défendeur n’encourt aucune conséquence pénale, comme un emprisonnement ou une amende.

Le juge examine ensuite si les critères de la loi sont rencontrés. À la lecture des chefs d’accusation, il considère que le premier critère ne pose aucune difficulté. Trois des sept chefs d’accusation portent sur un abus de confiance que le défendeur aurait commis alors qu’il était maire. Il ne peut y avoir de lien plus direct entre les accusations et les fonctions de l’élu. C’est de la nature même de l’acte reproché qu’il ait été commis par un fonctionnaire. Un autre chef d’accusation lui reproche un complot avec un employé de la Ville pour commettre une fraude. Encore là, il y a un lien évident avec le statut de maire du défendeur.

Le second critère est de droit nouveau. Par contre, le juge note qu’il s’approche grandement de la notion de « déconsidération de l’administration de la justice » qui se retrouve dans d’autres dispositions législatives. Ce faisant, le juge retient le critère développé par la Cour suprême du Canada pour interpréter ce qui est de nature à déconsidérer l’administration municipale. Il s’agit de celui de la personne raisonnable, objective et bien informée des circonstances de l’affaire.

Il conclut qu’une personne raisonnable, objective et bien informée n’accepterait pas que le défendeur demeure en fonction dans les circonstances actuelles. Son maintien déconsidérerait l’administration de la municipalité.

Le juge note également que si la situation du défendeur n’était pas l’une de celles envisagées par le législateur au moment d’adopter la loi, il voit difficilement quelle aurait alors été son intention. L’intérêt public justifie de relever le défendeur provisoirement de ses fonctions.

AU-DELÀ DU JUGEMENT

C’est par l’introduction des articles 312.1 à 312.7 LERM que le législateur a adopté un nouveau régime permettant de déclarer l’incapacité provisoire d’un élu municipal.

La requête peut être présentée par la municipalité, par le procureur général ou par tout électeur de la municipalité. Elle est instruite et jugée d’urgence[10]. Bien que la notion d’urgence soit parfois très relative devant les tribunaux, il s’est écoulé ici exactement quatre mois et une semaine entre l’introduction de la requête et le jugement, lequel n’est pas susceptible d’appel[11].

L’efficacité de ce recours s’explique en partie par le fait qu’il se fonde sur le libellé des accusations portées contre l’élu, sans qu’il soit nécessaire pour le requérant de faire la preuve de leur bien-fondé ni des circonstances dans lesquelles elles ont été déposées. Lorsque les chefs d’accusation sont suffisamment explicites, comme c’était le cas dans ce dossier, le simple dépôt des actes d’accusation peut être suffisant aux fins de déterminer le lien entre l’infraction alléguée et l’exercice des fonctions du membre du conseil et de la mesure dans laquelle elle est de nature à déconsidérer l’administration de la municipalité.

L’article 312.2 LERM prévoit que la Cour ne peut prononcer l’incapacité provisoire du membre du conseil que si la requête est fondée sur une poursuite intentée postérieurement à son élection. En d’autres termes, le législateur a choisi de respecter le choix démocratique de la population, quitte à permettre l’élection d’une personne qui fait face à des accusations sérieuses.

À cet égard, il est intéressant de noter que monsieur Lavoie s’était présenté de nouveau comme candidat à la mairie de Saint-Rémi lors des élections du 3 novembre 2013 et qu’il a quand même recueilli l’appui de 26,24 % des électeurs. S’il avait été élu, les accusations déposées antérieurement à cette élection n’auraient donc pu servir de fondement à une requête visant à le destituer provisoirement une seconde fois.

L’incapacité provisoire cesse d’avoir effet si le poursuivant arrête ou retire les procédures à l’égard de tous les chefs d’accusation ayant servi de fondement à la requête, si l’élu est acquitté ou que l’arrêt des procédures est prononcé à l’encontre de tous les chefs d’accusation ou lorsque le mandat de membre du conseil qui a cours à la date où le jugement est rendu prend fin[12].

Le législateur a également prévu la possibilité pour l’élu qui a été relevé de ses fonctions de présenter une requête pour mettre fin à l’incapacité provisoire si la Cour supérieure l’estime justifié en regard du fait que la poursuite ayant servi de fondement à la requête en incapacité provisoire a été modifiée de façon importante. Cette requête est également instruite et jugée d’urgence[13].

En terminant, soulignons que l’élu qui doit se défendre à l’encontre d’une requête en vertu de l’article 312.1 LERM a le droit d’exiger que la municipalité assume sa défense ou sa représentation en vertu du régime général de protection contre les pertes financières liées à l’exercice des fonctions municipales[14].

Par contre, si l’élu est déclaré coupable d’une infraction qui a fait l’objet d’une poursuite ayant servi de fondement à un jugement en déclaration d’incapacité provisoire, il devra rembourser, le cas échéant, les dépenses faites par la municipalité pour défendre l’élu à l’encontre de la requête en incapacité provisoire[15].

Ce premier test de la Loi permettant de relever provisoirement un élu municipal de ses fonctions  s’est avéré concluant dans la mesure où la validité des nouvelles dispositions a été confirmée et qu’un jugement a pu être obtenu dans un délai relativement court à compter de l’institution du recours. Il y a lieu de s’en réjouir.

 

Cet article a été publié dans le Magazine CARREFOUR de la COMAQ dans le numéro Printemps 2014, Volume 38, no 1.

 

[1]           L.Q. 2013, c. 3.

[2]           L.R.C. 1985, c. C-46.

[3]           Art. 322 du Code civil du Québec [C.c.Q.].

[4]           Art. 323 C.c.Q.

[5]           Art. 324 C.c.Q.

[6]           Art. 329 C.c.Q.

[7]           RLRQ, c. E-2.2 [LERM].

[8]           Art. 302 LERM.

[9]           Art. 306 LERM.

[10]         Art. 312.1, al. 2 LERM.

[11]         Art. 312.3 LERM.

[12]         Art. 312.4 LERM.

[13]         Art. 312.5 LERM.

[14]          Art. 604.6, par. 3° de la Loi sur les cités et villes, RLRQ, c. C-19 et art. 711.19.1, par. 3° du Code municipal du Québec, RLRQ, c. C-27.1.

[15]         Art. 312.6, al. 2 LERM.