La définition d'une carrière au sens du Règlement sur les carrières et sablières

Avril 2016 | Droit municipal

La définition d'une carrière au sens du Règlement sur les carrières et sablières

Me Deslauriers commente la décision Groupe CRH Canada inc. c. Québec (Procureure générale) de la Cour supérieure portant sur la définition du mot "carrière" au sens du Règlement sur les carrières et sablières afin de déterminer si l'exploitant d'une carrière doit obtenir un certificat d'autorisation du Ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques pour agrandir son aire d'exploitation.

INTRODUCTION

En matière de droits acquis, les activités de carrières et sablières font classe à part. Elles s'exercent en s'agrandissant et en s'étendant au banc d'emprunt lorsque celui-ci s'étend sur un ensemble de lots qui constituent une unité territoriale d'exploitation.

Ces activités ne se limitent pas à la seule partie de ce banc, exploitée au moment de l'entrée en vigueur du Règlement sur les carrières et sablières [1] (RCS). Or, plus particulièrement, quelles sont les activités qui s'agrandissent dans une carrière ?

Dans la décision Groupe CRH Canada inc. c. Québec (Procureure générale) [2], les parties ont convenu de soumettre leur différend au tribunal par la voie d'une requête en jugement déclaratoire afin de faire déterminer si le mot « carrière » dans le RCS décrit une excavation où se pratique l'extraction des agrégats ou plutôt un terme générique pour décrire le site où se déroule l'ensemble des activités d'exploitation comme l'extraction, le concassage, le tamisage et l'entreposage des agrégats.

LES FAITS

La demanderesse est propriétaire de plusieurs lots sur lesquels elle exploite une carrière depuis 1950. Ayant besoin de plus d'espace pour l'entreposage de piles d'agrégats, elle présente en 2010 une demande de certificat d'autorisation au ministère du Développement durable, de l'Environnement et de la Lutte contre les changements climatiques (MDDELCC) afin d'agrandir son aire d'exploitation sur des lots acquis entre 1998 et 2011.

Celui-ci conclut que le projet ne respecte pas les normes de localisation du RCS, l'aire d'exploitation projetée étant située à moins de 75 mètres d'un marécage. Un milieu humide recouvre en effet une partie du site identifié pour l'agrandissement.

À la suite à ce refus, la demanderesse soutient que ses activités d'entreposage sur le site projeté de l'agrandissement sont permises en vertu de droits acquis et qu'aucun certificat d'autorisation n'est requis, le début de l'exploitation de la carrière ayant précédé l'entrée en vigueur de la législation applicable.

LA DÉCISION

La Cour doit déterminer si le projet de la demanderesse constitue l'agrandissement d'une carrière ou celui d'une aire d'exploitation, un certificat d'autorisation n'étant requis que dans le premier cas. Pour la demanderesse, une carrière est un endroit d'où le gisement est extrait, alors que pour le MDDELCC, il s'agit du site où se déroule l'ensemble des activités d'exploitation, incluant l'extraction.

Préalablement à son analyse, la Cour rappelle le principe d'interprétation voulant qu'une loi doive être interprétée de manière large et libérale afin que son objet puisse être atteint. Reprenant des extraits d'arrêts de la Cour suprême du Canada [3] et de la Cour d'appel [4], elle précise qu'il faut privilégier une telle interprétation pour atteindre le plein épanouissement de la protection de l'environnement, de sa qualité et sa sauvegarde.

La Cour nous rappelle d'abord qu'avant l'adoption de la Loi sur la qualité de l'environnement [5] (LQE) en 1972, aucune loi n'encadrait l'exploitation des carrières et des sablières. Ce n'est qu'après cette date qu'elles ont été soumises à l'obtention d'un certificat d'autorisation en vertu de l'article 22 LQE.

Les propriétaires de carrières en exploitation en 1972 bénéficient donc de droits acquis, lesquels peuvent s'étendre sur des lots contigus, et n'ont donc pas à obtenir de certificat d'autorisation. La jurisprudence reconnaît la nature particulière des activités extractives, destinées à s'agrandir et à s'étendre et correspondant à une unité territoriale.

L'article 2 RCS adopté le 17 août 1977 a élargi ces droits acquis aux lots contigus achetés par l'exploitant entre 1972 et son adoption. Il rend toutefois nécessaire l'obtention d'un certificat d'autorisation du ministre dans tous les cas où l'on établit ou agrandit une carrière ou une sablière au-delà des limites d'une aire d'exploitation déjà autorisée par un certificat d'autorisation délivré antérieurement par le ministre et dans tous les cas où l'on agrandit une carrière ou une sablière existante sur un lot qui n'appartenait pas, le 17 août 1977, au propriétaire du fonds de terre où cette carrière ou sablière est située.

La Cour rejette l'interprétation restrictive que la demanderesse fait du mot « carrière » en le limitant à une excavation. De l'avis du juge, la définition de carrière est plus large que juste l'aire d'excavation. Le concept de carrière réfère aux fins poursuivies par son exploitation, qu'elles soient « commerciales ou industrielles ou pour remplir des obligations contractuelles ou pour construire des routes ». Si le législateur avait voulu restreindre la notion de carrière à l'excavation proprement dite, il aurait alors exclu de la définition les objectifs poursuivis par l'ensemble des activités liées à l'exploitation de la carrière pour les inclure dans la définition d'une aire d'exploitation, ce qu'il n'a pas fait. De plus, limiter la portée du mot « carrière » à « l'excavation où se pratique l'extraction », comme le propose la demanderesse, générerait plusieurs incongruités entre les différents articles du RCS.

Puisqu'il n'est pas possible de restreindre le mot « carrière » au strict périmètre d'extraction, la Cour conclut que l'aire d'exploitation correspond à la surface du sol d'où sont extraits les agrégats et sur laquelle se retrouvent également tous les autres procédés par lesquels ces agrégats sont traités comme le concassage, le tamisage, le transport et l'entreposage. La carrière représente l'unité territoriale sur laquelle se déroulent toutes ces activités. Ainsi, l'aire d'exploitation est plus restreinte en ce qu'elle représente la superficie de l'unité territoriale sur laquelle sont exercées les activités d'exploitation alors que la carrière représente les limites géographiques des lots sur lesquels se trouve l'aire d'exploitation.

Depuis que la notion d'aire d'exploitation a été introduite au RCS en 1977, une demande de certificat d'autorisation doit contenir des renseignements au sujet de celle-ci. Les propriétaires bénéficiant de droits acquis n'ont pas à donner de précisions sur l'aire d'exploitation, n'étant pas assujettis à l'obtention d'un certificat d'autorisation. Cette obligation ne vise donc que les exploitations ayant débuté après 1977 ou les agrandissements de carrière sur des lots ne faisant pas partie d'une unité territoriale d'exploitation à cette date. La demanderesse souhaitant étendre ses activités d'exploitation sur des lots contigus qui ne lui appartenaient pas en 1977 doit donc obtenir un certificat d'autorisation, ce qui suppose de définir l'aire d'exploitation et respecter les distances minimales prévues au RCS.

Le juge Michaud note que cette situation se distingue de l'affaire Granicor inc. c. Québec (Procureur général) [6], où la Cour n'a pas eu à se prononcer sur la nécessité d'obtenir un certificat d'autorisation, l'aire d'exploitation étant à l'intérieur du périmètre de l'unité territoriale d'exploitation. Finalement, la Cour conclut qu'il serait contraire à l'intention du législateur de retenir l'interprétation restrictive proposée par la demanderesse qui limite le mot « carrière » aux seules activités d'extraction. Le tamisage, le concassage, le transport et l'entreposage d'agrégats génèrent des effets négatifs sur l'environnement et doivent être soumis à la
réglementation visant à protéger l'environnement.

Ainsi, le tribunal en arrive à trois conclusions. Premièrement, privilégier l'interprétation de la demanderesse reviendrait à lui permettre d'exercer des activités préjudiciables à l'environnement sans qu'elle bénéficie de droits acquis sur les nouveaux lots et sans qu'elle ait à rendre compte au MDDELCC. Deuxièmement, une carrière n'est pas seulement l'excavation à ciel ouvert où se fait l'extraction d'agrégats, mais plutôt le site sur lequel est exploité un banc de minéraux au moyen de différents procédés, dont l'extraction, le concassage, le tamisage, le transport et l'entreposage. Troisièmement, l'aire d'exploitation est un concept introduit par le RCS et qui représente la surface du sol identifiée dans un certificat d'autorisation émis par le MDDELCC où se déroule l'ensemble des activités d'exploitation. Une carrière bénéficiant de droits acquis n'a pas une telle aire d'exploitation puisque le concept n'existait pas avant l'entrée en vigueur du RCS.

Pour ces motifs, la Cour rejette la requête pour jugement déclaratoire et conclut que la demanderesse devra obtenir un certificat d'autorisation du MDDELCC pour entreposer des agrégats sur des lots acquis après le 17 août 1977.

COMMENTAIRE

Les définitions de « carrière » et « d'aire d'exploitation » contenues au RCS n'étant pas d'une extrême clarté, cette décision vient clarifier laquelle, de la carrière ou de l'aire d'exploitation, est un sous-ensemble de l'autre, la jurisprudence antérieure ne l'ayant pas expressément fait.

Pour conclure que l'aire d'exploitation est un sous-ensemble d'une carrière, la Cour réitère, conformément à la jurisprudence établie [7], le principe qu'il faut lire les termes d'une loi dans leur contexte global en suivant le sens ordinaire et grammatical qui s'harmonise avec l'esprit de la loi, l'objet de la loi et l'intention du législateur.

Cette décision a pour conséquence qu'un exploitant ne peut pas « scinder » les activités de son exploitation pour se soustraire à l'obligation d'obtenir un certificat d'autorisation lorsqu'elles génèrent des impacts importants sur l'environnement. Cela ne respecte pas l'intention du législateur.

Cela est cohérent avec l'importance que les tribunaux accordent à l'environnement et notamment avec l'arrêt Abitibi (Municipalité régionale de comté d') c. Ibitiba Ltée [8] où la Cour a suivi un raisonnement similaire pour interpréter le sens à donner au mot « route » dans un texte faisant l'objet du litige.

Remarquons que la Cour, en définissant le mot « carrière », utilise l'expression « unité territoriale ». Or, cette expression est déjà utilisée par la jurisprudence [9] lorsqu'il est question d'étendre des droits acquis au-delà du périmètre de l'exploitation, sur des parties voisines de lots appartenant au même propriétaire et faisant partie du même bancde gravier, au moment de la cristallisation de ces droits. Y a-t-il lieu de les distinguer ?

Sur la base des principes d'interprétation énoncés précédemment, nous sommes d'avis que la définition donnée par la décision complète le concept d'unité territoriale développé par la jurisprudence en précisant que les activités d'exploitation à la date de la cristallisation des droits acquis ne se limitent pas à l'extraction du gisement, mais qu'il faut également considérer les activités accessoires telles que le concassage, le tamisage, l'entreposage et le transport.

CONCLUSION

L'agrandissement d'une aire d'exploitation est considéré comme un agrandissement de la carrière même si l'aire d'extraction demeure inchangée. La carrière est le site sur lequel ont lieu l'extraction, le concassage, le tamisage, le transport et l'entreposage d'agrégats. Cela inclut l'aire d'exploitation. Il serait contraire à l'intention du législateur de restreindre le mot « carrière » au strict périmètre d'extraction.

Lorsqu'il s'agit d'étendre l'aire d'exploitation sur des lots voisins n'appartenant pas au même propriétaire le 17 août 1977, un certificat d'autorisation doit être demandé, l'aire d'exploitation doit y être décrite et les dispositions du RCS doivent être respectées, notamment en matière de distances minimales. Pour des lots bénéficiant de droits acquis, le concept d'aire d'exploitation n'existe pas.

 

Cet article de Me Deslauriers a été publié  aux Éditions Yvons Blais.


1. RLRQ, c. Q-2, r. 7.
2. Groupe CRH Canada inc. c. Québec (Procureure générale), 2016 QCCS 552, EYB 2016-262154.
3. Dynamitage Castonguay ltée c. Ontario (Environnement), [2013] 3 R.C.S. 323, EYB 2013-227875.
4. Québec (Procureur général) c. Gestion Environnementale Nord-Sud inc., 2012 QCCA 357, EYB 2012-202603.
5. RLRQ, c. Q-2.
6. Granicor inc. c. Québec (Procureur général), 2010 QCCS 3751, EYB 2010-178198.
7. Précité, notes 3 et 32 ; Montréal c. 2952-1366 Québec inc., [2005] 3 R.C.S. 151, 152, EYB 2005-97111.
8. 1993 CanLII 3768, REJB 1993-64267 (QC C.A.).
9. Sablière C.D.R. inc. c. L'Ange-Gardien (Corporation municipale), EYB 1992-63844 (C.A.) ; Duchesne c. Jocelyn Harvey Entrepreneur inc., 2005 QCCA 24, EYB 2005-82914 ; Lorne GIROUX, « Les pouvoirs municipaux en matière d'urbanisme », dans Droit public et administratif, Collection de droit 2015-2016, École du Barreau du Québec,vol. 7, 2015, Cowansville, Éditions Yvon Blais ; La référence, EYB2015CDD340, p. 51 (pdf) ; Robert DAIGNEAULT, « Analyse comparative des régimes de droits acquis :environnement, agriculture et zonage », dans Développements récents en droit de l'environnement, Service de la formation continue du Barreau du Québec, Cowansville, Éditions Yvon Blais, 2007, La référence, EYB2007DEV1316, p. 22-25 (pdf).