La compétence fédérale en matière d’aéronautique : la cour suprême rappelle les règles du jeu

Mars 2011 | Droit municipal

La compétence fédérale en matière d’aéronautique : la cour suprême rappelle les règles du jeu

Québec (Procureur général) c. Lacombe, 2010 CSC 38
Québec (Procureur général) c. Canadian Owners and Pilots Association, 2010 CSC 39

Le 15 octobre 2010, la Cour suprême du Canada a rendu deux arrêts qui traitent de la compétence du Parlement fédéral en matière d’aéronautique et qui présentent un intérêt pour les municipalités.

L’arrêt Lacombe

Dans l’affaire Lacombe, la Municipalité de Sacré-Cœur avait modifié son règlement de zonage pour interdire l’exploitation d’aérodromes sur une partie de son territoire. Les intimés, qui se livraient à des activités aériennes commerciales à partir d’un lac, se sont vus ordonner par la Cour supérieure de cesser leurs activités. La Cour d’appel du Québec a toutefois renversé cette décision et le Procureur général du Québec a porté l’affaire devant la Cour suprême du Canada.      

Dans l’opinion majoritaire, les juges de la Cour suprême rappellent que le gouvernement fédéral réglemente l’aviation dans tout le Canada au moyen de la Loi sur l’aéronautique[1]. Un aérodrome privé, comme celui qui est en cause, ne requiert aucune autorisation fédérale préalable. Il suffit d’enregistrer l’aérodrome auprès du ministre des Transports pour que celui-ci soit assujetti à la réglementation et aux normes de sécurité fédérales.

Aux fins d’en déterminer la validité constitutionnelle, les juges examinent le « caractère véritable » du règlement de zonage municipal. Ils constatent que la municipalité autorise la construction d’aérodromes dans certaines zones, mais l’interdit dans la zone concernée. Selon eux, le caractère véritable du règlement était donc de réglementer l’aéronautique.

Tout en reconnaissant que la détermination de l’emplacement des aérodromes relève de la compétence du Parlement, le Procureur général prétendait que la municipalité avait également le pouvoir d’adopter des règles de zonage à cet effet, dans l’exercice de sa compétence en matière d’aménagement du territoire.

Les juges rejettent cette prétention selon laquelle les gouvernements fédéral et provinciaux détiendraient une compétence concurrente sur la détermination de l’emplacement des aérodromes. Au contraire, cela relève de la compétence exclusive du fédéral.

Les juges examinent ensuite s’il est néanmoins possible de conclure à la validité du règlement en application de la doctrine des pouvoirs accessoires. Cette doctrine admet la validité de mesures qui excèdent la compétence provinciale si ces mesures font partie intégrante d’un régime législatif de compétence provinciale. Elle permet ainsi à un ordre de gouvernement d’empiéter sur la compétence de l’autre afin d’établir un cadre réglementaire complet.

Sur ce point, les juges considèrent qu’il n’y a pas de preuve à l’effet que le règlement de zonage vise un objectif autre que celui d’interdire certaines activités aéronautiques dans une partie importante de la municipalité. Il n’existe donc pas de lien rationnel et fonctionnel entre une telle interdiction et les objectifs de zonage du règlement.

En conséquence, les juges majoritaires décident de rejeter le pourvoi. La juge Deschamps est dissidente.

L’arrêt Canadian Owners and Pilots Association

Dans cet arrêt, c’est plutôt l’application de la Loi sur la protection du territoire et des activités agricoles, L.R.Q., c. P-41.1 (LPTAA), qui est en jeu.

Deux citoyens ont aménagé une piste d’atterrissage et un hangar pour avions en zone agricole désignée sans obtenir l’autorisation préalable de la Commission de protection du territoire agricole (CPTAQ). La CPTAQ leur a ordonné de remettre le terrain dans son état initial. Cette ordonnance a été confirmée par le Tribunal administratif du Québec, la Cour du Québec et la Cour supérieure du Québec qui ont tous conclu que la loi provinciale n’entrait pas en conflit direct avec quelque loi fédérale que ce soit en matière d’aviation. La Cour d’appel du Québec a plutôt conclu que la doctrine de l’exclusivité des compétences empêchait la CPTAQ d’intervenir dans un tel cas.

Pour les juges majoritaires, la question consiste à savoir si l’article 26 LPTAA, qui interdit, dans une zone agricole désignée, l’utilisation d’un lot à une fin autre que l’agriculture sans l’autorisation préalable de la CPTAQ, est valide.

Les juges constatent que l’objectif de la LPTAA est d’assurer la pérennité d’une base territoriale pour la pratique de l’agriculture dans les zones agricoles et que l’article 26, par son caractère véritable, est une mesure législative relative à l’aménagement du territoire et à l’agriculture. Cela relève de la compétence constitutionnelle de la province. L’article 26 constitue donc une disposition provinciale valide.

La question suivante consiste à déterminer si la disposition a une incidence sur la compétence fédérale en matière d’aéronautique. S’appuyant sur la jurisprudence, les juges considèrent non seulement que la compétence fédérale en matière d’aéronautique englobe le pouvoir de déterminer l’emplacement des aérodromes, mais que cela est au cœur de cette compétence. Comme l’article 26 LPTAA a pour effet de limiter les endroits où des aérodromes peuvent être construits, il empiète sur la compétence fédérale. 

Ce faisant, il reste à savoir si cette atteinte est constitutionnellement acceptable. Ce critère consiste à savoir si la loi provinciale entrave l’exercice, par le fédéral, d’une activité qui est au cœur de sa compétence. Il n’est pas nécessaire que l’empiètement paralyse la compétence, mais il doit être grave. Les juges considèrent que l’article 26 LPTAA entrave l’exercice du pouvoir fédéral de décider où et quand construire les aérodromes et qu’il ne s’agit pas d’un effet mineur sur le pouvoir du gouvernement.

En conséquence, les juges majoritaires sont en faveur de rejeter le pourvoi. Les juges LeBel et Deschamps sont dissidents.

AU-DELÀ DU JUGEMENT

Ces deux arrêts illustrent bien les limites qu’impose le partage constitutionnel des compétences à la législation et à la réglementation relative à l’aménagement du territoire. En effet, tout comme les provinces dont elles relèvent, les municipalités ne peuvent légiférer dans un domaine relevant de la compétence du Parlement fédéral. 

Ce n’est certainement pas la première fois – ni la dernière – qu’une loi provinciale ou un règlement municipal est annulé ou déclaré inapplicable pour des motifs constitutionnels reliés à une compétence fédérale.

Ainsi, même si ces deux décisions mettaient en cause des restrictions quant au choix de l’emplacement d’aérodromes, il n’est pas nécessaire que le règlement aille aussi loin pour être constitutionnellement inapplicable. Par exemple, les règlements d’urbanisme municipaux ne peuvent dicter les normes de construction des bâtiments dans un aéroport[2].      

Il y a quelques années, c’était la compétence en matière de navigation qui était plaidée avec succès pour faire déclarer inconstitutionnel le pouvoir accordé aux municipalités de limiter la vitesse des embarcations à moteur[3]. En 2003, la Cour d’appel du Québec avait aussi invalidé un règlement municipal limitant l'amarrage et l'ancrage des embarcations sur le lac Memphrémagog[4]. Selon la Cour, les restrictions portaient directement atteinte à la compétence fédérale en matière de navigation.

La juridiction fédérale à l’égard des entreprises de transport ferroviaire a également été soulevée à l’encontre d’infractions à un règlement municipal sur le bruit causé par les activités d’une gare de triage[5].

La compétence fédérale en matière de télécommunications entre également en jeu lorsqu’une municipalité tente de restreindre par son règlement de zonage l’implantation d’antennes ou de tours de téléphonie cellulaire sur son territoire[6].

Bref, bien que son texte date de 1867, la Loi constitutionnelle est toujours d’actualité et doit être prise en considération lorsque vient le temps d’examiner la validité d’une loi ou d’un règlement municipal.

 

Cet article a été publié dans le Magazine CARREFOUR de la COMAQ dans le numéro Printemps 2011, Vol. 35, no 1.

 

[1]          L.R.C. 1985, c. A-2

[2]          Mississauga (City) v. Greater Toronto Airports Authority, 50 O.R. (3d) 641 (C.A. Ont.)

[3]          McLeod c. Saint-Sauveur (Ville), [2005] R.J.Q. 1511 (C.S.)

[4]           Québec (Procureure générale) c. Larochelle, J.E. 2004-295 (C.A.) (Requête pour autorisation de pourvoi à la Cour suprême rejetée).

[5]          Genesee Rail One Inc. c. Outremont (Ville de), J.E. 2003-329 (C.S.)

[6]          Telus Communications Company v. Toronto (City), 84 O.R. (3d) 656 (C.A. Ont.)