L'expropriation déguisée devant la Cour suprême du Canada, par Me Marc-André LeChasseur

Septembre 2018 | Droit municipal

L'expropriation déguisée devant la Cour suprême du Canada, par Me Marc-André LeChasseur

Ce texte est un extrait du plus récent 
numéro de l'Infolettre Droit municipal.

L'expropriation déguisée fait beaucoup jaser depuis l'arrêt de la Cour suprême du Canada dans l'affaire Entreprises Sibeca Inc. c. Municipalité de Frelighsburg (2004 CSC 61).

Souvenons-nous qu'à cette époque, l'angle étudié par la Cour suprême du Canada était celui de la responsabilité civile pour l'adoption de dispositions d'urbanisme ayant pour effet de fortement limiter les possibilités de développement de Sibeca. La Cour écrivait qu'une municipalité ne peut être tenue responsable si elle a agi de bonne foi ou si l'exercice de son pouvoir réglementaire ne peut être qualifié d'irrationnel. De plus, la Cour énonçait que la protection de l'environnement ne peut constituer une fin illégitime pour un conseil municipal, même si certaines lois provinciales s'appliquent déjà à cette matière.

Depuis plusieurs années maintenant, d'innombrables municipalités ont entrepris, souvent en application des orientations gouvernementales en matière d'aménagement, de promouvoir le développement durable et la protection des milieux sensibles. La protection de l'environnement constitue une valeur canadienne fondamentale et les municipalités ont en quelque sorte le devoir de mettre en œuvre tous les moyens nécessaires à son déploiement. Or, si le milieu municipal a reçu ce message avec ouverture, les promoteurs immobiliers y ont vu un virage susceptible de les priver d'opportunités de développement. Dès lors, plusieurs promoteurs confrontés à une réglementation d'urbanisme plus soucieuse de la protection des milieux sensibles sur le plan environnemental, ont entrepris des recours judiciaires recherchant la nullité réglementaire ou l'indemnisation d'un préjudice financier. Les réclamations combinées contre l'ensemble des municipalités québécoises se chiffrent maintenant à plus d'un milliard de dollars.

Les recours prennent généralement appui sur trois bases distinctes mais souvent jointes: la recherche de dommages par la preuve de la faute des élus et de la municipalité dans l'adoption de normes réglementaires prétendument confiscatoires, la recherche de la nullité réglementaire pour cause d'ultra vires ou la recherche d'une indemnisation pour expropriation de facto du fait de la portée confiscatoire du nouveau règlement. Les deux premiers arguments ont été discutés abondamment par la jurisprudence. Le troisième est encore en développement.

La Cour suprême a récemment eu à décider d'une question d'expropriation déguisée dans l'affaire Lorraine c. 2646-8926 Québec Inc. (2018 CSC 35). Elle définit l’expropriation déguisée en droit québécois comme étant le fait pour une administration municipale, pour des motifs obliques, de restreindre abusivement la jouissance des attributs du droit de propriété sur un bien à un point tel que leur titulaire s’en trouve exproprié de facto. La Cour suprême énonce que le propriétaire "peut demander que la réglementation qui a entraîné l’expropriation soit déclarée nulle ou inopposable à son égard ou, [d]ans l’éventualité où cette avenue ne lui était plus ouverte, (...) réclamer le paiement d’une indemnité correspondant à la valeur du bien dont il est spolié". Il faut noter que la Cour ne précise pas ce qui constitue une restriction abusive des attributs du droit de propriété. Il faut selon nous en référer à la définition qu'elle donnait de l'expropriation déguisée dans l'affaire Chemin de fer Canadien Pacifique c. Vancouver (2006 CSC 5) où elle appliquait la notion "d'appropriation de fait" comme étant une source possible d'expropriation déguisée. Cette notion nous apparaît toujours d'actualité. À titre de précision, il faut noter que la Charte de Vancouver énonce spécifiquement pour sa part que tout bien-fonds visé par un règlement est réputé ne pas avoir fait l'objet d'une appropriation. Il s'agit d'une distinction importante, qui modifie la common law et limite les cas d'indemnisation.

Sans présumer que le Gouvernement du Québec devrait suivre une telle voie afin de limiter la prolifération des recours en expropriation déguisée, il s'agit d'une avenue que les municipalités et leurs représentants pourraient vouloir explorer afin de leur permettre d'exercer leurs pouvoirs dans l'intérêt public sans craindre d'engager la responsabilité et les deniers de la municipalité, d'autant plus lorsqu'il est question de mettre en œuvre les orientations gouvernementales. Chose certaine, il existe dans l'immédiat la nécessité de définir ce qui constitue en droit québécois une expropriation de facto. Si restreindre la jouissance des attributs du droit de propriété sur un bien à un point tel que leur titulaire s’en trouve exproprié de facto engage un test complexe, il demeure néanmoins essentiel, plus que jamais, de déterminer dans quelle mesure un acte réglementaire peut légalement affecter une partie d'un terrain, ou sa totalité, sans constituer une restriction équivalente à une expropriation. À  cette question, la Cour suprême n'a toujours pas répondu.