L'équité procédurale dans le milieu municipal: mythe ou réalité?

Septembre 2008 | Droit du travail

L'équité procédurale dans le milieu municipal: mythe ou réalité?

Il était bien établi dans le monde municipal qu’une municipalité avait un devoir d’agir équitablement en matière de relations de travail.

En effet, en raison du caractère britannique de notre régime de droit public(1) qui s’applique aux employés municipaux(2) et en raison de la Charte canadienne des droits et libertés(3), de laCharte des droits et libertés de la personne (L.R.Q., c. C-12)(4) et de l’interprétation des tribunaux, il était établi qu’un employeur avait l’obligation d’agir équitablement. Cette obligation exigeait d’un employeur municipal qu’il entende un employé avant de lui imposer une mesure disciplinaire.

Toutefois, tous les principes mentionnés ci-dessus ont été chamboulés depuis la récente décision de la Cour suprême dansDunsmuir c. Nouveau-Brunswick, 2008 CSC 9. En effet, en vertu de cette décision, la Cour a clairement revu tous les principes qui étaient établis depuis fort longtemps(5).

Dans cette affaire, les faits sont relativement simples. Le plaignant travaillait pour le ministère de la Justice du Nouveau-Brunswick. Il occupait le poste de conseiller juridique de la division des services aux tribunaux, suivant la Loi sur la fonction publique, et était titulaire d'une charge à titre amovible. Après une période d'essai de quelques mois, l'employeur a décidé de prolonger sa période d'essai en raison de problèmes de performance. De plus, l'employeur l'a réprimandé à trois occasions distinctes en cours d'emploi. La troisième réprimande a pris la forme d'une lettre officielle l'informant que s'il n'améliorait pas son rendement, il s'exposait à de nouvelles mesures disciplinaires pouvant aller jusqu'au congédiement.

Finalement, l'employeur a décidé de mettre fin à son emploi en lui versant une indemnité de départ de quelques mois. L'employeur n'a invoqué aucun motif de congédiement. Il est admis que l'employé n'a pas été entendu avant d'être congédié.

L'employé a déposé une plainte en vertu de la Loi relative aux relations de travail dans les services publics (L. R. N.-B. 1973 ch. P-25). Il reproche à l'employeur de ne pas lui avoir accordé la possibilité de répondre aux reproches et que son congédiement a été fait au mépris de l'équité procédurale. L'arbitre a accueilli le grief. La Cour du Banc de la Reine du Nouveau-Brunswick et la Cour d'appel ont infirmé la décision de l'arbitre en raison de la mauvaise application de la Loi relative aux relations de travail dans les services publics. En ce qui a trait à l'équité procédurale, ils ont conclu que l'arbitrage était un moyen pour se faire entendre.

La Cour suprême souligne, relativement à l'obligation d'équité procédurale, qu'elle ne s'appliquait pas en l'espèce. Ce faisant, la Cour suprême, tel que précédemment mentionné, revient sur les principes édictés dans l'arrêt Knight. La Cour suprême note ce qui suit :

« [112] La distinction entre titulaire de charge et employé contractuel aux fins de déterminer un droit à l'équité reconnu en droit public soulève des difficultés et devrait selon nous être abandonnée. Elle s'est révélée difficile dans les faits et sans corrélation avec la raison d'être de l'imposition de l'obligation d'équité procédurale. Ce qui importe dans l'évaluation des actes de l'employeur public à l'endroit de son employé, c'est la nature de la relation d'emploi : lorsqu'elle est contractuelle, elle doit être considérée comme toute autre relation d'emploi assujettie au droit privé, même lorsque l'employé est titulaire d'une charge.

[113] L'analyse doit donc s'attacher d'abord à la nature du lien d'emploi avec l'organisme public. Depuis l'arrêt Wells, la plupart des relations d'emploi dans la fonction publique sont tenues pour contractuelles. Lorsque le lien est contractuel, tout différend relatif au congédiement doit être réglé comme le prévoit expressément ou implicitement le contrat d'emploi et conformément aux dispositions législatives ou réglementaires applicables, que l'employé soit ou non titulaire de charge. L'organisme public qui renvoie un employé en application d'un contrat d'emploi ne devrait pas être assujetti en outre à une obligation d'équité reconnue en droit public. Lorsque le congédiement contrevient au contrat, le fonctionnaire dispose des recours habituels suivant le droit des contrats.

[114] Les principes formulés dans l'arrêt Knightrelativement à l'obligation générale d'équité à laquelle est tenu l'organisme public dont la décision touche les droits, les privilèges ou les biens d'une personne demeurent valables et importants. Toutefois, dans la mesure où les juges majoritaires n'ont pas tenu compte de l'effet déterminant d'un contrat d'emploi, l'arrêt ne devrait pas être suivi. L'employé qu'un contrat protège contre le congédiement injuste devait pouvoir exercer un recours en droit privé, et non en droit public.

[115] Il convient donc généralement de considérer le congédiement d'un employé du secteur public comme un différend ordinaire en droit du travail. Il peut quand même arriver que l'obligation d'équité procédurale s'applique. Deux situations peuvent actuellement être envisagées. La première est celle où l'employé du secteur public n'est pas protégé dans les faits par un contrat d'emploi, comme c'est le cas des ministres de la Couronne et d'autres personnes qui « remplissent au sein de l'État des rôles définis constitutionnellement » (Wells, par. 31). Il peut aussi arriver que la nomination autorise expressément le congédiement sommaire du titulaire de la charge publique ou, à tout le moins, qu'elle ne prévoit rien à ce sujet, auquel cas l'intéressé peut être réputé occuper son poste à titre amovible (voir notamment la Loi d'interprétation du Nouveau-Brunswick, art. 20, et la Loi d'interprétation, L.R.C. 1985, ch. I-21, par. 23(1)). Étant donné que l'employé est alors véritablement soumis à la volonté de l'État, l'obligation d'équité procédurale doit être imposée afin que le pouvoir public ne soit pas exercé de façon irrégulière.

[116] Dans la deuxième situation possible, l'obligation d'équité découle, par déduction nécessaire, d'un pouvoir légal régissant la relation d'emploi. Dans l'affaire Malloch, la loi applicable prévoyait qu'un enseignant ne pouvait être congédié qu'après avoir été informé trois semaines à l'avance de la tenue de la réunion où son congédiement serait proposé. La Chambre des lords a estimé que l'enseignant avait nécessairement le droit d'être entendu à cette réunion, sinon l'avis exigé par le législateur n'aurait eu aucune raison d'être (p. 1282). Naturellement, l'existence d'exigences procédurales et leur nature dépendront du libellé de la disposition en cause et varieront selon le contexte (Knight, p. 682). » [nos soulignements]

Suivant cet extrait, il semble clair que l’équité procédurale trouve application dans deux situations précises, soit :

1. Dans le cas où l’employé de secteur public n’est pas protégé dans les faits par un contrat d’emploi, comme c’est le cas des ministres de la couronne et d’autres personnes qui remplissent au sein de l’état des rôles définis constitutionnellement. À cet égard, nous pouvons penser à une personne nommée en vertu de la Loi sur la gestion des finances publiques (L.R.C. 1985, ch. F-11)(6) pour agir à titre de président d’un conseil d’administration d’une société d’état.

2. Dans le cas où la loi ou le contrat de travail prévoit clairement que l’employé doit être entendu avant qu’il soit congédié.

Ainsi, dans ces cas précis, les principes édictés par la Cour suprême avant l’arrêt Dunsmuir relativement au devoir d’agir trouveront application(7). Dans les autres cas, la décision Dunsmuir vient donc mitiger la portée de l’équité procédurale pour ne pas dire l’exclure du droit municipal.

Commentaires

Suivant tout ce qui précède, une certaine réserve s’impose. En effet, nous croyons que malgré le fait que les municipalités n’aient plus l’obligation d’agir équitablement envers l’employé (sauf dans les deux cas mentionnés précédemment), il est tout à fait approprié pour une ville d’entendre la version d’un employé avant de lui imposer une mesure disciplinaire, et ce, pour les raisons suivantes :

1. L’employeur est toujours soumis à l’obligation d’agir de bonne foi. Ainsi, en convoquant un employé et en lui permettant d’être entendu avant de procéder à son congédiement, l’employeur s’assurera d’avoir obtenu sa version des faits et ainsi pourra démontrer avoir fait preuve de transparence dans le dossier.

2. L’employeur qui entend un employé avant de lui imposer une mesure disciplinaire se place toujours dans une situation avantageuse en cas de litige.

3. Pour fins de préparation de dossier et dans l’éventualité d’un litige, le fait d’avoir en main la version initiale de l’employé peut permettre à l’employeur de le confronter relativement à des versions contradictoires au fil du temps.

4. L’absence de remord et/ou la négation des faits par l’employé notés lors d’une rencontre constituent des facteurs aggravants pouvant être considérés dans la prise de décision de l’employeur et ultimement devant un décideur.

5. Enfin, il est possible qu’une rencontre puisse donner lieu à des explications valables pouvant justifier l’imposition d’une mesure disciplinaire moins sévère ou même pouvant justifier qu’aucune mesure disciplinaire ne soit imposée.

Ainsi, comme vous pouvez le constater, malgré l’absence d’obligation d’agir équitablement, une rencontre préalable avec un employé avant de lui imposer une mesure disciplinaire sera tout de même bénéfique tant au niveau stratégique qu’au niveau des relations de travail.

  1. L’obligation d’agir équitablement s’applique aux organismes municipaux et paramunicipaux non seulement lorsqu'ils exercent des fonctions purement administratives et donc à l'égard des administrés, mais aussi lorsqu'ils agissent à titre d'employeurs.
  2. Re Downing and Graydon, (1979) 92 D.L.R. (3rd) 355; Nicholson c. Haldimand Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; voir également sur l'ensemble du sujet PHILLIPS, O.H., Constitutional and Administrative Law, 4th Edition, London, Sweet & Maxwell, 1967, p. 629 à 640 et GARANT, P., Droit administratif, 5e édition, Montréal, Les Éditions Yvon Blais inc., 2004, p. 714 à 751.
  3. Partie I de la Loi constitutionnelle de 1982 [annexe B de la Loi de 1982 sur le Canada (1982, R.-U., c. 11)].
  4. Nous faisons référence au droit à une audition impartiale et aux principes de justice naturelle.
  5. Knight c. Indian Head School division No 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Re Downing and Graydon, (1979) 92 D.L.R. (3rd) 355; Nicholson c. Haldimand Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; voir également sur l'ensemble du sujet PHILLIPS, O.H., Constitutional and Administrative Law, 4th Edition, London, Sweet & Maxwell, 1967, p. 629 à 640.
  6. Canada (Procureur général) c. Pelletier, 2008 CAF 1 (président du conseil d’administration d’une société d’état).
  7. Knight c. Indian Head School division No 19, [1990] 1 R.C.S. 653; Ridge c. Baldwin, [1963] 2 All E.R. 66; Nicholson c. Haldimand-Norfolk Regional Board of Commissioners of Police, [1979] 1 R.C.S. 311; Martineau c. Comité de discipline de l'Institution de Matsqui, [1980] 1 R.C.S. 602; Kane c. Conseil d'administration de l'Université de la Colombie-Britannique, [1980] 1 R.C.S. 1105; Procureur général du Canada c. Inuit Tapirisat of Canada, [1980] 2 R.C.S. 735; Cardinal c. Directeur de l'établissement Kent, [1985] 2 R.C.S. 643; Reglin c. Creston (Town), (2004), 34 C.C.E.L. (3d) 123, 2004 BCSC 790; Gismondi c. Toronto (City of), (2003), 64 O.R. (3d) 688 (C.A.); Seshia c. Health Sciences Centre, (2001), 160 Man. R. (2d) 41, 2001 MBCA 151; Rosen c. Saskatoon District Health Board, (2001), 202 D.L.R. (4th) 35, 2001 SKCA 83; Hanis c. Teevan, (1998), 111 O.A.C. 91; Sackville (Town) c. Gerrard, (1992), 124 N.B.R. (2d) 70 (C.A.); Hughes c. Moncton (City), (1990), 111 R.N.-B. (2e) 184 (B.R.), conf. par (1991), 118 R.N.-B. (2e) 306 (C.A.); Seshia et Rosen c. Saskatoon District Health Board, [2000] 4 W.W.R. 606, 2000 SKQB 40.