L'approbation publique des projets - quelques approches de facilitation

Avril 2005 | Droit municipal

L'approbation publique des projets - quelques approches de facilitation

Trop souvent lorsqu'un projet de développement immobilier fait les premières pages des journaux c'est en raison de l'opposition publique dont il fait l'objet. Des citoyens ou des groupes de pression le contestent sous un aspect ou un autre ou remettent carrément en question sa légitimité. Cette notoriété signifie généralement pour les promoteurs des délais importants, des coûts imprévus et parfois même la fin du projet. Combien de ces projets rendus tristement célèbres n'ont jamais vu le jour ?

La mise en œuvre d'un projet de développement immobilier comme la réalisation d'un grand projet d'infrastructures constitue des processus complexes qui font entrer en jeu un grand nombre d'intervenants. L'expérience récente démontre que le nombre et la variété de ces intervenants sont en croissance et que ce phénomène n'est pas en régression. Les groupes d'intérêt sont de mieux en mieux organisés, les citoyens plus préoccupés de ce qui peut modifier leur environnement. Les lois et la réglementation en matière d'urbanisme ou d'environnement donnent des moyens d'intervention importants aux administrateurs publics comme aux citoyens. Les administrations publiques adoptent également une position plus interventionniste et se donnent des instruments pour ce faire. Il s'agit, croyons nous, d'une tendance lourde qui est là pour demeurer.

Pour un promoteur, les approches traditionnelles de gestion de projet centrées sur les composantes internes d'un projet (coût, échéancier, qualité) n'offrent pas des solutions adéquates. Pour améliorer les chances de succès, le processus de développement se doit de considérer l'environnement externe du projet.

Différentes approches ont été développées au cours des dernières années pour favoriser une concertation avec les intervenants externes à un projet. Utilisant les techniques de négociation directe, de médiation ou encore le « partneering », ces approches ont toutes en commun de chercher à identifier et comprendre les préoccupations, les valeurs et les attentes des parties prenantes et de bâtir sur cette connaissance des solutions concrètes que les différents acteurs peuvent s'approprier.

Un travail d'équipe

Les exemples ne manquent pas à Montréal de projets importants qui ont été rendus possibles grâce aux approches participatives. Dans certains cas les promoteurs étaient paralysés par l'opposition du public, des groupes de pression ou des administrations. Dans d'autres cas, c'est la participation même du voisinage qui a rendu le projet possible. On pourrait citer à cet égard la mise en valeur du quartier historique de Montréal ou celle du Quartier international de Montréal, ou encore, la relance du projet Benny Farm, ou celle d'Anjou sur le lac il y a quelques années.

Le succès de ces projets est dans chaque cas attribuable à la décision du promoteur de mettre en place un mécanisme qui fait intervenir l'ensemble des parties prenantes en les faisant interagir. Les techniques utilisées pour encadrer cette participation sont fondées sur les approches de médiation ou de partneering. Voyons de quoi il s'agit.

Le Partneering

Le partneering est une approche structurée d'organisation de la participation des différentes parties prenantes à un projet. Il repose sur la notion d'une équipe de projet élargie, à laquelle peuvent participer des intervenants traditionnellement considérés comme extérieurs au projet. L'objectif est de permettre, grâce entre autres à une meilleure communication, l'appropriation du projet par les différents groupes.

Les principes suivis sont :

Partage de l'information pour en arriver à établir une perception commune;
Implication de tous les intervenants dès le début (promoteur, décideurs, experts, public impliqué).
Continuité du processus tout au long du projet.
Crédibilité des porte-paroles.
Transparence et bonne foi.

Au cœur de l'approche se retrouve l'organisation de séances de partneering. Il s'agit de séances de travail planifiées et structurées auxquelles participent des représentants en autorité des différentes parties prenantes qui pourront être impliquées dans la mise en valeur d'un projet. On y retrouvera bien sûr les représentants des promoteurs, ses professionnels, mais également les représentants des municipalités et des instances gouvernementales impliquées (par exemple environnement ou patrimoine) ainsi que des représentants des résidants et des groupes de pression qui se sont manifestés.

Les participants sont choisis pour leur représentativité et leur crédibilité auprès des groupes qu'ils représentent. Ils doivent être en mesure de rendre compte adéquatement des intérêts de leurs mandants, de même que d'être crédibles dans les recommandations qu'ils pourront faire.

Dans un projet typique, les séances s'échelonnent sur deux jours. La première demi-journée vise à faire le point sur l'état de la situation. Le projet original, ce que les concepteurs voulaient réaliser, les problèmes rencontrés, les difficultés que présente la poursuite du projet, les points de vue des différents participants. Une visite des sites est faite et dans l'après midi des ateliers permettent d'approfondir différents aspects : demande, clients et produits, mise en marché, environnement, patrimoine, urbanisme, services publics, etc.

La seconde journée pourra être centrée sur la définition d'objectifs communs et l'identification de solutions en ateliers et en plénières. Les approches identifiées sont discutées et commentées par tous les groupes. L'exercice se terminera sur l'engagement des parties présentes à définir leur collaboration pour mettre en place les solutions aux problèmes identifiés ainsi que les grands objectifs qui seront visés par ces solutions.

Le partneering devrait constituer une première étape de rapprochement des parties prenantes. Il sera généralement suivi par de nombreuses étapes, dont la mise en place d'un accord cadre qui viendra définir le rôle et les engagements des différentes parties. Cet accord pourra porter par exemple sur le programme de développement, les modifications requises aux règlements d'urbanisme, des échanges de terrain, l'approbation d'un plan de gestion des sols contaminés et la mise en place d'un plan de communication ou sur l'abandon de poursuites et de réclamations réciproques lorsque le projet est déjà conflictuel.

Cette première étape critique aura permis d'établir un climat de collaboration et d'éviter la confrontation s'il est entrepris au début d'un projet. Cette approche pourra permettre aussi de modifier l'attitude des parties là où régnaient la confrontation et la méfiance.

La médiation

Le recours aux techniques de médiation peut également s'avérer une approche utile pour gérer la participation d'un grand nombre d'intervenants. Cette approche s'est montrée utile surtout lorsque les intérêts en jeux étaient très variés et qu'ils étaient véhiculés par des intervenants nombreux et disparates.

Une approche participative fondée sur la médiation sera généralement structurée en trois étapes principales. Dans un premier temps, les différents intervenants impliqués ou potentiellement impliqués seront consultés individuellement de manière à bien faire ressortir les enjeux tout en évitant toute confrontation. La consultation sera de préférence effectuée par des professionnels spécialisés dont le rôle sera de coordonner et animer le processus, d'établir un canal de communication avec la communauté et de favoriser un rapprochement entre toutes les parties concernées.

Des ateliers de travail impliquant une variété d'intervenants distincts pourront être organisés dans un second temps pour tenter de dégager à partir des enjeux identifiés, quelques grands principes et objectifs partagés par les différents intervenants. L'objectif est ici de préciser des objectifs de travail larges et ouverts qui puissent être partagés de tous. La troisième étape, opérationnelle, pourra différer d'un projet à l'autre et sera généralement définie en collaboration avec les groupes de travail une fois les objectifs de travail convenus. Les consensus pourront être enchâssés dans des protocoles plus ou moins détaillés selon le cas et les besoins.

Conclusion

L'expérience récente nous démontre que le recours à une approche participative peut être un moyen efficace de faire cheminer un projet de développement immobilier ou un projet d'infrastructures vers son approbation. Ce sera même essentiel dans le cas de grands projets.

On le constate régulièrement, celui qui souhaite procéder à un développement ou même à une rénovation importante doit composer avec de multiples intervenants qui, en vertu de la loi, ont un rôle de plus en plus important à jouer dans la planification des projets. Ces interventions peuvent s'avérer frustrantes, causer des délais et même compromettre le projet si elles ne sont pas gérées adéquatement.

Malheureusement, les dispositions législatives et réglementaires ne favorisent pas particulièrement une interaction harmonieuse des interventions publiques. Appliquées à la lettre, elles risquent plus de s'avérer une barrière infranchissable qu'un outil de planification efficace en vue d'améliorer le projet. L'implication des experts et du public se fait de manière tardive. Le processus laisse peu de place à des échanges constructifs, les intervenants ayant plutôt un rôle de juge face à un projet en apparence déjà ficelé.

Le partneering et la médiation ont permis dans plusieurs projets récents, d'établir un consensus entre les différents intéressés sur les objectifs des projets. Par ces méthodes, les enjeux importants ont été reconnus et des solutions permettant d'apporter des réponses satisfaisantes ont été esquissées. Les parties ont pu alors travailler ensemble à la promotion des projets plutôt que de chercher la confrontation.

Bien sur, il faut que chacun fasse preuve d'ouverture et accepte que sa vision puisse évoluer. Mais les résultats tant au plan économique qu'au plan de la qualité des réalisations démontrent que l'effort était justifié.

Me Pierre B. Paquin