Kelo et al v. City of New London

Février 2006 | Droit municipal

Kelo et al v. City of New London

La décision de la Cour Suprême des Etats-Unis en matière d’expropriation, rendue en 2005 dans l’affaire Kelo v. City of New London, a fait couler beaucoup d’encre chez nos voisins du sud. Les tenants d’une réduction de l’interventionnisme d’état se sont manifestés bruyamment tout au long des différentes étapes de ce litige. Plus de 40 « amis de la Cour » ont présenté des arguments dont 25 en faveur des demandeurs qui contestaient le droit d’expropriation. La réaction au jugement a été vive et très étendue, donnant lieu à des interventions législatives dans plusieurs États qui cherchent à limiter la portée de la décision.

Qu’en est-il exactement ? La Cour Suprême américaine a-t-elle trahi la constitution et supprimé le droit à la propriété comme certains l’ont proposé ? Et quel écho cette décision as-t-elle ici ?

 

Par cette décision, la Cour Suprême des États Unis était appelée à se prononcer pour la première fois depuis 20 ans sur un important cas d’expropriation piloté par un organisme para-municipal. 

En 2000, la Ville de New London, confrontée à plusieurs décennies de déclin économique, adopte un plan de développement du quartier de Fort Trumbull, un secteur particulièrement déstructuré de son territoire, situé à proximité du centre-ville en bordure d’une rivière.  Le plan de développement vise à attirer dans le secteur un développement mixte, alliant des composantes publiques, commer-ciales et résidentielles.  Le projet portant sur 32 acres de territoire, comprend un parc de 18 acres, un hôtel et centre de conférences, des restaurants et commerces, une marina, un musée de la marine, un complexe de recherche et de développement, un quartier résidentiel ainsi que des stationnements.

Une société à but non lucratif, la New London Development Corporation (NLDC), est mise en place pour prendre la direction des opérations.  Après un long processus de planification et de consultation, la NLDC fait approuver son plan de développement par la ville et par les différentes autorités concernées au niveau de l’état du Connecticut.  En Janvier 2000, la ville donne son approbation finale et met la NLDC en charge de la réalisation du projet.  Elle autorise la NLDC à acquérir les propriétés requises pour la mise en œuvre du plan et, s’il y a lieu, à exercer les pouvoirs d’expropriation de la ville en son nom.  La mise en œuvre des composantes sera par la suite confiée à des intérêts privés par voie d’appel d’offres.

La majorité des propriétés requises pour mettre en œuvre le projet sont acquises de gré à gré.  Cependant les négociations achoppent avec les propriétaires d’une quinzaine de propriétés résidentielles.  Ceux-ci contestent devant les tribunaux les procédures d’expropriation qui sont alors entreprises par la NLDC.

Le dossier se retrouve devant la Cour Suprême des États Unis après que les cours du Connecticut aient validé en tout ou en partie la procédure d’expropriation.  La principale question abordée par la Cour Suprême porte sur l’interprétation à donner au cinquième amendement de la Constitution qui s’énonce comme suit : « [N]or shall private property be taken for public use, without just compensation ».

La décision majoritaire de la Cour (5 contre 4), sous la plume du Juge John Paul Stevens, a confirmé le pouvoir d’une municipalité de procéder à une expropriation pour des fins de mise en valeur économique de son territoire.  La Cour supporte une interprétation large du concept d’usage public. Elle indique qu’il ne faut pas limiter artificiellement cette notion à l’utilisation « par le public » du bien exproprié, mais qu’il faut plutôt vérifier si l’expropriation est faite dans un but de développement de l’intérêt public.  La cour poursuit en reconnaissant que le développement économique est « a traditional and long accepted function of government » qui ne peut être distinguée des autres fins d’intérêt public reconnues par la Cour antérieurement.

La Cour rejette l’argument voulant que la municipalité ait le devoir de démontrer avec certitude et au préalable que son action aura des effets d’entraînement.  Pour le Juge Stevens, la municipalité est mieux placée que les tribunaux pour porter un jugement sur la pertinence de l’action proposée et sur ses résultats au plan économique.  Dans le cas sous étude, la municipalité a respecté un processus complexe et minutieux d’évaluation et de validation qu’il n’est pas opportun de remettre en question.  La Cour approuve également la délégation par la ville de son pouvoir d’expropriation à une agence para-publique qui peut être mieux placée que la ville elle-même pour voir à la mise en œuvre d’un programme de développement.  Elle considère enfin que la cession éventuelle des propriétés expropriées à des promoteurs privés n’altère pas en soi l’objectif d’intérêt public de l’opération. 

La position minoritaire représentée par la Juge Sandra Day O’Connor, défend l’opinion à l’effet que l’expropriation est un pouvoir exorbitant et que l’État doit l’utiliser avec réserve.  Son usage dans un tel contexte de promotion économique élimine toute contrainte faite à l’état, niant le texte même du cinquième amendement.  La Juge O’Connor propose de limiter le droit d’expropriation pour des fins économiques aux cas où il est démontré que l’expropriation élimine un usage dommageable (harmful property use).

Quel écho a cette cause au Canada et au Québec ?  La limite au pouvoir des gouvernements d’exproprier pour des fins d’intérêt public n’est pas étrangère à notre droit. Il s’agit d’un principe bien présent en common law comme en droit civil.  Ainsi l’article 952 du C.c.Q. établit qu’une expropriation ne peut être faite que pour une « cause d’utilité publique ». Cette notion d’utilité publique est d’ailleurs reprise dans les différentes dispositions législatives autorisant l’expropriation.

Sur la question de la portée de la notion d’utilité publique, les décisions des tribunaux Canadiens vont en majorité dans le sens de l’arrêt Kelo.  Le développement industriel ou résidentiel et la rénovation urbaine sont considérés comme des objets légitimes d’expropriation.  L’intérêt public est présent, même si les immeubles acquis seront éventuellement cédés à des intérêts privés.[1]  C’est le conseil municipal, familier avec les conditions locales, qui est dans la meilleure position pour déterminer ce qui est ou n’est pas dans l’intérêt public et les tribunaux sont justifiés de refuser d’interférer avec ces décisions à moins que la preuve ne révèle qu’il y a eu mauvaise foi ou que la décision a été prise dans le but évident et exclusif de favoriser un particulier.[2] 

Soulignons à titre d’illustration que le pouvoir des villes de recourir à l’expropriation pour favoriser le développement urbain est clairement reconnu dans la Loi sur l’aménagement et l’urbanisme[3] qui permet d’exproprier pour acquérir des immeubles dans le cadre de la réalisation d’un programme particulier d’urbanisme d’un secteur central. La Loi sur l’agence des partenariats public-privé du Québec[4] accorde de même des pouvoirs d’expropriation à l’agence qui pourront être utilisés dans le cadre de projets de partenariat approuvés.

Il ne semble pas, par ailleurs qu’il serait possible, en l’absence d’un texte législatif clair à cet effet, de déléguer un pouvoir d’expropriation à une société para-gouvernementale ou para-municipale comme l’a autorisé la Cour Suprême américaine.

 

Me Pierre B. Paquin

 

[1] Belcourt inc. c. Ville de Saint-Laurent, [1990] R.J.Q. 1122 (C.S.)

[2] Kuchma c. Rural municipality of Taché, (1945) R.C.S. 234

[3] L.R.Q., ch. A-19.1

[4] L.R.Q., ch. A-7.002 art 17