Emphytéose et droits de mutation, un révélateur utile

Février 2014 | Droit commercial

Emphytéose et droits de mutation, un révélateur utile

Avant l’adoption du Code civil du Québec, un débat avait cours sur la nature de l’emphytéose. Certains considéraient l’emphytéose comme un démembrement du droit de propriété qui permet à l’emphytéote de jouir de  toutes les prérogatives de la propriété sur l’immeuble du propriétaire sous réserve de la faculté de ce dernier de remembrer sa propriété à l’extinction de l’emphytéose. Une autre école considérait qu’il s’agissait plutôt d’un transfert du droit de propriété limité dans le temps, sujet à certaines conditions.

Ce débat n’est pas que théorique. Par exemple, l’application de la Loi concernant les droits sur les mutations immobilières[1] (ci-après la « Loi ») pourra varier selon le choix qui est fait, entrainant des conséquences pécuniaires  importantes pour les parties à une transaction et pour les municipalités.

Un choix a été fait dans le Code civil du Québec. Cependant, les conséquences de la qualification de l’emphytéose comme démembrement n’ont pas été comprises d’emblée par la communauté juridique. Il semble encore difficile de s’écarter de la notion de « bail » ou d’expliquer les droits de l’emphytéote sans recourir au concept de propriété superficiaire. 

Plusieurs décisions portant sur l’application de la Loi à des transactions relatives à des emphytéoses ont fait évoluer la compréhension du concept de démembrement et de ses conséquences sur les droits des parties à l’emphytéose. Ces décisions clarifient graduellement la portée de l’emphytéose et présentent un intérêt qui déborde largement le contexte fiscal des droits sur les mutations.

UN DÉMEMBREMENT DU DROIT DE PROPRIÉTÉ

En 1994, lors de l’adoption du Code civil du Québec, les codificateurs ont cherché à préciser et clarifier l’institution de l’emphytéose et à régler les incertitudes qui existaient encore quant à ce droit réel.

Comme le précisent les commentaires du ministre de la Justice sous l’article 1195 C.c.Q. :

La nature du droit de l’emphytéote est précisée. Ce droit est un démembrement du droit de propriété qui permet à l’emphytéote d’utiliser pleinement l’immeuble, mais à la condition, entre autres, de ne pas en compromettre l’existence. (Nos soulignés)

Pourtant dans la pratique, la nature de ce droit fait encore l’objet de questionnements, d’interprétations diverses. Les rédacteurs ont de la difficulté à s’éloigner de la notion de bail. Certains croient nécessaire de recourir à la notion de propriété superficiaire pour expliquer les droits de l’emphytéote sur les améliorations qu’il a apportées à l’immeuble. Les commentateurs se questionnent encore sur la nature des droits du propriétaire qui a concédé une emphytéose.

De manière intéressante, l’application de la Loi  a soulevé à plusieurs reprises un questionnement sur la portée des droits des parties à l’emphytéose. La nécessité d’interpréter l’expression « transfert du droit de propriété d’un bien » à l’égard des droits du propriétaire (ou nu-propriétaire) et de l’emphytéote a amené les tribunaux à décortiquer la notion de démembrement du droit de propriété. Graduellement, la signification du démembrement emphytéotique a été précisée.

Un jugement récent de la Cour d’appel[2], dans le cadre d’une action en annulation de comptes de droits de mutation, fait le point sur la qualité de démembrement du droit de propriété de l’emphytéose et sur l’effet de cette qualification sur l’application de la Loi. Mais pour bien faire ressortir l’intérêt de cette décision, il nous apparaît opportun de faire le point sur certaines décisions antérieures importantes.

L’EMPHYTÉOSE N’EST PAS UN TRANSFERT

En 1989, la Cour d’appel, sous la plume de la juge Mailhot[3], faisait sienne la thèse du professeur Frenette et reconnaissait à l’emphytéose la qualification de démembrement du droit de propriété par opposition à un contrat qui transfère la propriété temporaire d’un immeuble :

 […] j’en viens à la conclusion pour ma part qu’en dépit des termes utilisés par le législateur, l’emphytéose constitue un démembrement ou une division du droit de propriété […].[4]

Le tribunal devait déterminer si le transfert des droits du propriétaire dans un immeuble sujet à une emphytéose constitue un transfert au sens de la Loi. Étant un démembrement, l’emphytéose ne transfère pas le droit de propriété complet. Il s’en suit que le propriétaire conserve sur le bien faisant l’objet d’une emphytéose un véritable droit de propriété, bien que dépouillé, et que le transfert de ce droit est visé par la Loi et fait l’objet d’un droit de mutation.

La juge Mailhot considère également que lors du retour au propriétaire de l’ensemble des droits sur l’immeuble à la fin de l’emphytéose, il n’y a pas alors transfert du droit de propriété au propriétaire, mais remembrement et aucun droit de mutation ne serait alors dû.

Après avoir ainsi caractérisé l’emphytéose, la Cour traite accessoirement de l’établissement de l’emphytéose et de son assujettissement à la Loi, pour répondre à certaines objections de l’acquéreur. C’est en assimilant l’emphytéose à un contrat de louage que la Loi permet d’imposer l’établissement de ce droit. Il s’en suit que seule l’emphytéose de plus de 40 ans entraînerait le paiement d’un droit de mutation pour l’emphytéote :

Toutefois, pour l’instant et tant que les rédacteurs du nouveau Code civil n’en décideront pas autrement, l’institution prévue au Code civil s’intitule « bail emphytéotique » même si elle ne se situe pas au chapitre « Du louage » dans le Code civil; l’on peut présumer que le législateur, ayant une connaissance de la jurisprudence et du vocabulaire utilisé au Code civil, visait autant le bail traditionnel que le bail emphytéotique lorsqu’il utilise, à la définition du mot transfert, les termes « ainsi que le contrat de louage d’un immeuble pourvu que la période… excède 40 ans ».[5]

L’EMPHYTÉOSE N’EST PAS UNE PROPRIÉTÉ SUPERFICIAIRE

En 2000, la Cour d’appel toujours, cette fois sous la plume du juge LeBel, poursuit l’analyse de la notion de démembrement du droit de propriété[6]. Le débat porte sur le statut des droits de l’emphytéote sur les améliorations qu’il apporte à l’immeuble. Une première thèse veut que l’emphytéote acquière une propriété superficiaire des améliorations en vertu d’une renonciation du propriétaire à son droit d’accession. Une seconde, défendue par le professeur Cardinal, rejette cette analyse et soutient que l’emphytéote jouit d’un droit réel démembré tant sur l’immeuble acquis que sur les constructions qu’il réalise.

La Cour soutient cette deuxième thèse :

Dans ses arrêts, notre Cour a conclu que l’emphytéose constituait un démembrement de propriété. Elle mettait ainsi fin à une controverse doctrinale en adoptant cette qualification de démembrement de propriété, qu’a d’ailleurs retenue par la suite l’article 1195 C.c.Q.[7]

Pour la Cour, l’emphytéote :

[…] acquiert des droits à titre de propriétaire, mais dans ce cadre juridique qui intègre tant le fonds que les améliorations dans l’emphytéose, dès la constitution de celle-ci. Durant l’emphytéose, il jouira de l’édifice construit non pas en vertu d’un droit d’accession, mais parce que le contrat d’emphytéose entraîne cette conséquence juridique et intègre cette amélioration dans son bail.[8]

Puisqu’il n’y a pas création d’une propriété superficiaire en faveur de l’emphytéote, il n’y a pas lieu de distinguer entre le fonds et les constructions lors du transfert des droits de ce dernier. C’est un « ensemble de droits emphytéotiques, portant tant sur le fonds que sur les améliorations » qui sont transférés[9]. Il ne doit pas y avoir un droit de mutation distinct sur les améliorations.

La Cour poursuit en décrétant que dans les circonstances, aucun droit de mutation ne pouvait être exigé puisque l’emphytéose était pour moins de 40 ans. Sans le mentionner directement, le tribunal semble toujours assimiler l’emphytéose à un contrat de louage pour assujettir l’emphytéose à la Loi.

Ce jugement fera réagir le législateur. Un amendement est apporté à la Loi la même année[10] pour inclure à la définition de « transfert », l’établissement d’une emphytéose aussi bien que le transfert des droits de l’emphytéote. Le législateur assure ainsi que la création de l’emphytéose et le transfert des droits de l’emphytéote soient assujettis, et ce, sans égard à la durée de l’emphytéose et sans référer au louage. N’étant pas visé, le remembrement des droits à la fin de l’emphytéose serait par ailleurs toujours exempt.

LE NU-PROPRIÉTAIRE CONSERVE UN DROIT DE PROPRIÉTÉ

Cette modification législative soulèvera à nouveau la question de savoir si le transfert des droits du propriétaire est assujetti ou non à un droit de mutation. Dans l’affaire Carrefour Repentigny inc. c. Repentigny (Ville)[11], un emphytéote rachète les droits du propriétaire dans l’immeuble, en application d’une option d’achat prévue à l’acte. La prétention de l’emphytéote est que cette transaction ne peut faire l’objet d’un droit de mutation depuis l’amendement de décembre 2002 apporté à la Loi. Le législateur, en ayant omis d’inclure à la définition de « transfert » la cession des droits du propriétaire alors que l’établissement de l’emphytéose et la cession des droits de l’emphytéote sont expressément visés, n’aurait pas permis qu’un droit puisse être réclamé sur cette opération.

La Cour réitère les principes exposés dans l’arrêt Racine et considère que cet arrêt a encore toute sa pertinence. Tant selon la définition de l’emphytéose du Code civil du Bas-Canada que selon celle du Code civil du Québec, le propriétaire du fonds conserve ses droits de propriété, bien qu’il y ait démembrement. Il y a donc, lors du transfert de ces droits, transfert des droits de propriété au sens de la définition de « transfert » prévue à la Loi. Il n’y a pas lieu de distinguer entre la vente des droits faite à un tiers et celle faite à l’emphytéote lui-même.

Le tribunal conclut qu’il « n’était donc pas nécessaire pour le législateur d’ajouter la vente ou la cession des droits du propriétaire dans un contexte d’emphytéose pour que cette notion fasse partie de la définition de transfert, tel que prévu par la Loi et entraîne l’imposition d’un droit de mutation »[12].

Fort de cette conclusion, le tribunal reconnaît, sans en discuter plus avant, le droit de la municipalité d’imposer la transaction sur la base de l’évaluation municipale à 13,8 millions de dollars plutôt que sur la base de la valeur de la transaction de 2,5 millions de dollars tel que proposé par l’emphytéote.

LA VALEUR DES DROITS DU PROPRIÉTAIRE ET DE L’EMPHYTÉOTE DOIT ÊTRE DISTINGUÉE

Cette conclusion nous laisse sur notre faim. Si les droits du propriétaire constituent un droit de propriété d’un bien au sens de la Loi, la valeur de ce droit est-elle la même que celle des droits de l’emphytéote ? Les deux droits peuvent-ils être imposés sur la base d’une même valeur ?

La juge Bich de la Cour d’appel, dans l’arrêt 4053532 Canada inc. c. Longueuil (Ville de)[13], donne une réponse claire à ces questions tout en faisant le point sur l’ensemble des questions évoquées sur l’emphytéose.

La Cour confirme d’abord que le transfert des droits du propriétaire d’un immeuble sous emphytéose est le « transfert du droit de propriété d’un bien » au sens de la Loi, encore que ce propriétaire soit temporairement et contractuellement privé de l’exercice de la plupart des attributs de son droit de propriété.

Citant l’arrêt Racine mentionné ci-haut, elle relève que l’établissement d’une emphytéose ne constitue ni n’entraîne le transfert du droit de propriété et constitue plutôt un démembrement de ce droit. Pour elle, ce serait la raison pour laquelle le législateur a dû expressément élargir la notion de transfert à la Loi pour y inclure l’établissement ou la cession de l’emphytéose. De plus, l’interprétation assimilant l’emphytéose à un contrat de louage n’est plus nécessaire, selon elle, par suite des amendements apportés en 2000 à la Loi. De la même manière, il apparaît tout à fait logique, lorsqu’on considère que l’emphytéose est un démembrement du droit de propriété, qu’il n’y ait pas non plus de transfert d’un droit de propriété lorsque le propriétaire récupère les attributs démembrés à la fin de l’emphytéose.

Le tribunal écarte également l’idée que l’emphytéote détiendrait pendant la durée de l’emphytéose un droit de propriété superficiaire sur les constructions et ouvrages qu’il réalise en vertu du contrat. C’est le propriétaire qui bénéficie de l’accession et il a tous les droits de propriété à l’égard de l’immeuble, y compris les améliorations apportées par l’emphytéote, mais sous réserve toujours des limitations imposées par l’emphytéose. On ne peut en conséquence distinguer, lors d’un transfert des droits du propriétaire, la propriété du terrain et celle des constructions.

Cependant, et c’est là que cet arrêt innove, la Cour considère que dans cette situation, il ne faut pas appliquer littéralement la définition de la valeur marchande faite à l’article 1.1 de la Loi. Pour elle, le calcul des droits de mutation exigibles lors du transfert des droits du propriétaire ne peut être fait sur la base de la valeur inscrite au rôle d’évaluation foncière. Une telle application de la loi ne pourrait qu’engendrer une grave iniquité. Le droit de propriété démembré du propriétaire n’a en effet pas la valeur qu’il aurait sans ce démembrement. En fait, l’essentiel de la valeur de l’immeuble est, pendant l’emphytéose, entre les mains de l’emphytéote.

Selon la Cour, cette dualité de la valeur entre les mains de l’emphytéote et de celle entre les mains du propriétaire aurait été reconnue par le législateur dans sa rédaction des articles 1.1 et 2 de la Loi. À l’article 2, la Loi précise la base de calcul du droit de mutation qui est la plus élevée entre la contrepartie fournie, la contrepartie stipulée, ou la valeur marchande de l’immeuble.

La valeur marchande de l’immeuble est définie à l’article 1.1 comme étant la valeur inscrite au rôle multipliée par le facteur du rôle, « lorsqu’un immeuble constitue, au moment de son transfert, une unité d’évaluation inscrite au rôle d’évaluation de la municipalité ».

La Cour considère qu’il y a lieu de distinguer « l’immeuble entre les mains du propriétaire et […] l’immeuble entre les mains de l’emphytéote » pour l’application de ces définitions[14]. L’immeuble inscrit au rôle d’évaluation est celui qui est entre les mains de l’emphytéote. L’inscription de l’immeuble est faite au nom de l’emphytéote selon la Loi sur la fiscalité municipale[15]. C’est lui qui doit payer les taxes foncières. Lors d’une transaction sur les droits de l’emphytéote, la valeur marchande serait bien la valeur inscrite au rôle.

En contrepartie, les droits du propriétaire ne sont pas inscrits au rôle. Son nom n’y apparaît pas. L’immeuble entre ses mains ne constitue pas une unité d’évaluation. En pareil cas, il faut établir la valeur marchande autrement que par renvoi au rôle. En de telles circonstances, le prix de vente constitue une indication valable de la valeur marchande de l’immeuble.

Le tribunal reconnaît que cette solution « nécessite un certain effort interprétatif »[16]. Elle reflète cependant la réalité économique de l’emphytéose. En effet, pendant la durée de celle-ci, la valeur de l’immeuble est essentiellement entre les mains de l’emphytéote qui bénéficie de la presque totalité des droits de propriété démembrés. Le propriétaire, lui, ne détient qu’un droit à des revenus récurrents, s’il en est, et le droit de reprendre l’immeuble à terme, avec ses améliorations. Sa valeur est nécessairement moindre, reflétant les principes de l’actualisation financière. Cette valeur ira en croissant à mesure que l’on se rapproche de l’échéance.

CONCLUSION

Les décisions commentées ici dégagent un portrait de l’emphytéose qui ramène cette institution à l’essentiel. Étant un démembrement du droit de propriété, il s’en suit que le nu-propriétaire conserve un véritable droit de propriété, bien que sujet à d’importantes restrictions.

L’emphytéote bénéficie d’un démembrement. Il n’y aurait donc pas transfert d’un immeuble au sens de la Loi si la définition du terme transfert dans celle-ci n’incluait pas spécifiquement l’établissement d’une emphytéose et la cession des droits de l’emphytéote. Le remembrement des droits du propriétaire à l’expiration de l’emphytéose n’est pas non plus un transfert et il n’entraine pas l’imposition de droits sur les mutations.

Cette approche est conforme à la qualification de l’emphytéose comme démembrement et permet d’éviter le rapprochement qui était fait antérieurement entre l’emphytéose (anciennement appelée « bail emphytéotique ») et le contrat de louage.

Les droits de l’emphytéote sur les constructions et les améliorations ne sont pas des droits de propriété superficiaire. Ils s’analysent dans le contexte du démembrement du droit de propriété. L’accession profite au nu-propriétaire qui devient propriétaire des améliorations au fur et à mesure de leur réalisation, mais toujours sous réserve du démembrement concédé qui profite à l’emphytéote.

Notons enfin que la Cour d’appel a reconnu la distinction essentielle entre la valeur des droits du propriétaire et de ceux de l’emphytéote, appliquant en cela les théories économiques en vigueur.

L’attribution de la même valeur tant aux droits de l’emphytéote qu’à ceux du propriétaire ne reflète pas la réalité économique et apparaît effectivement inéquitable. L’établissement d’une emphytéose ne multiplie pas la valeur d’un immeuble. En réalité et selon les principes d’évaluation, elle la distribue entre l’emphytéote et le propriétaire. Et cette distribution est variable dans le temps.

L’interprétation proposée par la Cour d’appel en 2013 permet de mieux refléter la réalité économique de l’institution et offre une approche plus équitable en matière d’emphytéose. Il est à souhaiter qu’elle prenne racine, même si cette solution peut poser problème à l’égard de certaines situations (bail de plus de 40 ans, usufruit). Comme le suggère le tribunal, il serait souhaitable que des solutions équitables soient proposées au moyen d’une réforme du régime des mutations immobilières qui tiendrait compte de la réalité du concept de démembrement du droit de propriété.

 

Me Pierre B. Paquin
Cet article est paru dans le Bulletin électronique "Droit immobilier En bref" en mars 2014.

 

[1] RLRQ, c. D-15.1.

[2] 4053532 Canada inc. c. Longueuil (Ville de), 2013 QCCA 1428, EYB 2013-226080.

[3] Québec (Ville) c. Racine, J.E. 89-743, EYB 1989-63245 (C.A.).

[4] Id., par. 15.

[5] Id., par. 25.

[6] H.L.P. Société en commandite c. Beauport (Ville), [2000] R.J.Q. 1095, REJB 2000-17372 (C.A.).

[7] Id., par. 16.

[8] Id., par. 18.

[9] Id., par. 19.

[10] L.Q. 2000, c. 54, art. 33.

[11] J.E. 2005-300, REJB 2004-81854 (C.S.).

[12] Id., par. 27.

[13] Supra, note 2.

[14] Supra, note 2, par. 63.

[15] RLRQ, c. F-2.1.

[16] Supra, note 2, par. 74.