Commentaire sur la décision Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc.

Avril 2020 | Droit municipal

Commentaire sur la décision Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc.

Introduction

L’appétit des Québécois et des Canadiens pour les questions constitutionnelles a grandement diminué au cours des dernières années. Toutefois, les récentes controverses relatives à différents projets de pipelines nous démontrent qu’il reste au moins une question relative au partage des compétences qui soulève encore des débats : dans quelle mesure les lois provinciales en matière environnementale peuvent-elles s’appliquer à des activités ou des entreprises qui relèvent d’une compétence fédérale ?

Les tribunaux canadiens ont été saisis de nombreuses affaires du genre au cours des dernières années. Cela s’explique non seulement en raison de la volonté politique de certaines provinces, mais aussi par la grande complexité de cette question au plan juridique. En effet, il n’existe actuellement aucune réponse simple à cet enjeu. Les tribunaux doivent donc trancher chaque affaire au cas par cas.

L’arrêt rendu par la Cour d’appel dans Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc (2019 QCCA 1598) en fournit une excellente illustration.

 

Les faits

IMTT-Québec inc (« IMTT ») est une entreprise établie depuis plusieurs années dans le port de Québec qui offre aux navires des services d’entreposage et de transbordement de liquide en vrac dans ses réservoirs.

En 2006, IMTT a voulu étendre ses activités et se doter de nouveaux réservoirs. Elle a donc fait approuver son projet conformément aux processus d’examen et d’autorisation prévus par la législation fédérale1.

Mis au courant du projet, le ministre québécois a toutefois exigé d’IMTT qu’elle obtienne un certificat d’autorisation en vertu de l’article 22 de la Loi sur la qualité de l’environnement2 (« LQE »). Après des négociations infructueuses, la Procureure générale du Québec (« PGQ ») et IMTT ont déposé des recours en Cour supérieure afin que celle-ci se prononce sur l’applicabilité de la LQE aux activités d’IMTT.

La Cour supérieure a d’abord donné raison à IMTT et déclaré inapplicables à ses activités un nombre important de dispositions de la LQE. Selon elle, ses activités relevaient exclusivement des compétences fédérales en matière de propriété publique et de navigation et bâtiments ou navires. De plus, en raison de l’existence d’un processus d’approbation et d’évaluation environnementale dans la législation fédérale, il y avait un conflit d’objet avec la LQE.

La PGQ a ensuite porté cette décision en appel, laquelle fait l’objet du présent commentaire.

Le Droit

A. Les compétences fédérales en matière de propriété publique et de navigation et de bâtiments ou navires

Dans la première partie de son arrêt, la Cour d’appel confirme que les activités d’IMTT relèvent bel et bien de la compétence fédérale en matière de propriété publique et de navigation et bâtiments ou navires en vertu articles 91(1A) et 91(10) de la Loi constitutionnelle de 18673.

Cette partie n’est pas pertinente pour les fins du présent commentaire. Toutefois, les férus d’histoire sont fortement encouragés à la consulter afin de constater de quelle manière des lois pré-confédératives4 abrogées depuis plusieurs décennies sont encore pertinentes aujourd’hui afin de connaître l’étendue de la compétence fédérale en matière de propriété publique.

B. La doctrine de l’exclusivité des compétences et l’entrave

La Cour d’appel devait ensuite déterminer si la doctrine de l’exclusivité des compétences était applicable en l’espèce. Cette doctrine vise à protéger le « contenu vital et essentiel » d’une compétence contre toute « entrave » d’un autre ordre de gouvernement.

La Cour d’appel a répondu par l’affirmative. Un corpus jurisprudentiel clair, composé de quatre décisions5, permettait de conclure que le contrôle de l’aménagement, de l’usage et de la réglementation des propriétés publiques fédérales pour les fins d’y exercer une compétence qui relève exclusivement de l’autorité fédérale faisait partie du contenu vital et essentiel de la compétence fédérale sur la propriété publique. Elle peut donc être invoquée à l’encontre d’une législation provinciale qui en entraverait l’exercice.

Le fait que les activités d’IMTT relèvent à la fois des compétences fédérales sur la « propriété publique » et la « navigation et les bâtiments ou navires » lui permettait donc d’invoquer la doctrine de l’exclusivité des compétences en cas d’entrave.

Malgré ce qui précède, pour écarter l’application de la LQE aux activités d’IMTT, il ne suffisait pas simplement d’affirmer qu’elles relevaient de deux compétences fédérales de manière exclusive. Il fallait établir que ses dispositions entravaient l’exercice de ces compétences.

Pour répondre à cette question, la Cour d’appel a distingué deux types de régimes présents dans la LQE.

Le premier, de nature « normative et prohibitive », s’appuie sur l’article 20 LQE. Il prend la forme d’un contrôle réglementaire du rejet de contaminants dans l’environnement et d’une prohibition de rejets de tout contaminant susceptibles d’être préjudiciables à la qualité de l’environnement.

Le second, de nature « préventive », s’appuie plutôt sur les articles 22, 31.1 et 31.1.1 LQE. Ces dispositions assujettissent certains projets de développements à une autorisation provinciale discrétionnaire qui ne peut être octroyée qu’à la suite d’une évaluation de ses impacts environnementaux. Ces projets peuvent être autorisés ou non, de même qu’assujettis à certaines conditions, restrictions ou interdictions.

Selon la Cour d’appel, le régime préventif entrave le contenu essentiel du pouvoir du gouvernement fédéral de contrôler l’aménagement et l’usage des propriétés publiques fédérales pour les fins d’y exercer une compétence exclusive du gouvernement fédéral.

En effet, l’applicabilité du régime provincial assujettirait les projets d’IMTT à des autorisations provinciales discrétionnaires à l’égard d’infrastructures portuaires et maritimes. L’évaluation des impacts environnementaux d’un projet ne peut permettre à une province de s’ingérer dans la compétence exclusive du gouvernement fédéral. Une évaluation environnementale est un outil de planification qui fait partie d’un processus éclairé de prise de décision6. Celle-ci ne peut donc être menée par un ordre de gouvernement à l’égard d’un projet, à moins qu’il ne requière une autorisation de ce gouvernement fondée sur une compétence constitutionnelle ou à moins que l’autre ordre de gouvernement n’y consente. Autrement, cette évaluation serait futile.

Toutefois, la Cour d’appel estime que le régime normatif et prohibitif n’est pas susceptible en soi d’entraver le contenu essentiel d’une compétence fédérale. Le contrôle ou l’interdiction du rejet de contaminants dans l’environnement n’y touche qu’accessoirement. Une jurisprudence constante consacre d’ailleurs le principe selon lequel un régime normatif provincial d’application générale servant à contrôler le rejet de contaminants dans l’environnement s’appliquent aux activités fédérales.

C. La doctrine de la prépondérance fédérale

Sans égard à ses conclusions à l’égard de la doctrine de l’exclusivité des compétences, la Cour d’appel ajoute que la régime normatif et prohibitif n’aurait pas non plus été inopérant en vertu de la doctrine de la prépondérance fédérale. Celle-ci trouve application lorsqu’il existe un conflit véritable entre une loi fédérale valable sur le plan constitutionnel et une loi provinciale aussi valable. Lorsque les effets de la première sont incompatibles avec ceux de la seconde, la loi fédérale doit prévaloir.

En l’espèce, la preuve ne contenait aucun élément permettant de décider s’il existait ou non un conflit d’application entre le régime normatif et prohibitif de la LQE et la législation fédérale. Au contraire, ils étaient concordants. Ainsi, si un projet susceptible d’entraîner des effets environnementaux négatifs importants est approuvé, mais qu’ensuite des contaminants sont illégalement rejetés dans l’environnement, l’article 20 LQE pourrait donner lieu à un recours sous la législation provinciale.

Ce raisonnement n’aurait toutefois pas pu s’appliquer au régime préventif. L’exercice d’une activité dans un port canadien et son processus d’évaluation environnementale sont strictement encadrés par la législation fédérale. Il existait donc un conflit véritable entre ce régime et la législation fédérale.

 

Le commentaire de l'auteur

L’approche préconisée par la Cour d’appel est une illustration intéressante du cadre d’analyse adopté par la Cour suprême depuis l’arrêt Banque canadienne de l'Ouest c. Alberta7 lorsque sont soulevés des litiges relatifs au partage des compétences.

Dans cette affaire, la Cour suprême est venue clarifier l’état du droit et a précisé qu’afin de déclarer une loi provinciale inapplicable aux activités d’une entreprise fédérale, il ne suffisait pas pour elle de « toucher » au contenu vital et essentiel d’une compétence fédérale : il fallait l’« entraver ». La différence entre ces concepts résidait dans le fait que la seconde entraînait des « conséquences fâcheuses » sur l’autre ordre de gouvernement8.

Suivant ces principes, la Cour d’appel a adopté une approche similaire à celle adoptée par la Cour supérieure dans Ville de Masouche c. 9105425 Canada Association9, une autre affaire portant sur l’applicabilité de dispositions de la LQE à une entreprise fédérale.

Dans cette affaire, le ministre exigeait d’une corporation qui voulait aménager un nouvel aérodrome sur un site autorisé par les autorités fédérales qu’elle obtienne un certificat d’autorisation en vertu de la LQE. Toutefois, l’enjeu soulevé n’était pas la possibilité d’un refus du projet, mais plutôt l’applicabilité du principe « éviter – minimiser – compenser » que le ministre doit normalement appliquer lorsqu’un promoteur demande un certificat d’autorisation pour un projet qui entraînera la perte de milieux humides. En effet, une contrepartie de 4 373 240 $ était alors exigée par le ministre.

Suivant l’arrêt COPA10, également en matière d’aéronautique, la Cour supérieure avait déterminé que la doctrine de l’exclusivité des compétences s’appliquait puisque le choix de l’emplacement d’un aérodrome faisait partie du contenu vital et essentiel de la compétence fédérale en matière d’aéronautique. Elle devait donc ensuite déterminer si le fait d’exiger une compensation pour permettre la réalisation du projet constituait une « entrave ».

En vertu du principe « éviter », le ministre avait le pouvoir de refuser un emplacement même si celui-ci pouvait se révéler plus avantageux en termes d’intégration du trafic aérien et par voie de conséquence plus sécuritaire11. De plus, les exigences réglementaires et physiques relatives à l’aménagement d’un aérodrome faisaient en sorte qu’elles entreraient inévitablement en conflit avec des milieux humides, rendant difficile l’application du principe « minimiser »12. Enfin, l’exigence d’une compensation financière importante, comme c’était le cas en l’espèce, aurait eu un impact important sur le coût de l’aménagement13.

Le tribunal conclut donc à la présence d’une grave entrave à l’exercice de la compétence fédérale en aéronautique :

[196] Le Tribunal conclut que le concept « Minimiser – Compenser » peut difficilement être applicable en raison des contraintes entourant la construction d’un aérodrome et que, dès lors, ces contraintes font en sorte que la compensation devient à ce point importante que tout le volet économique considéré par le MTC dans l’établissement du situs de l’aérodrome s’en trouve affecté, le tout constituant une grave entrave à l’exercice de la compétence fédérale, même si celle-ci n’est pas paralysante.14

Dans IMTT, la Cour d’appel a adopté une approche similaire. Le régime « préventif » de la LQE a d’abord été considéré comme une entrave puisqu’il permettait aux autorités provinciales d’approuver ou non un projet et de le réglementer à la pièce en imposant diverses conditions15.

Toutefois, la même entrave n’a pas été constatée à l’égard du régime normatif et prohibitif. Citant plusieurs décisions, la Cour d’appel a considéré qu’un régime normatif provincial d’application générale servant à contrôler le rejet de contaminants dans l’environnement n’entrave pas en soi le contenu essentiel d’une compétence fédérale16.

Conclusion

Le simple fait d’être une entreprise fédérale n’est pas suffisant pour permettre de conclure qu’une disposition d’une loi provinciale ne s’applique pas à elle. Cette disposition doit « entraver » l’exercice de cette compétence.

L’arrêt de la Cour d’appel nous enseigne qu’un régime provincial d’application générale ne sera pas nécessairement qualifié d’entrave. Toutefois, une disposition provinciale qui confère un pouvoir de vie ou de mort sur un projet dont l’approbation relève des autorités fédérales suite à l’exercice valide d’une de ses compétences sera, elle, qualifiée d’entrave.

 

1 Voir notamment Loi canadienne sur l’évaluation environnementale, L.C. 1992, c. 37 ; Règlement sur l’évaluation environnementale concernant les administrations portuaires canadiennes, (1999) 133 Gaz. Can. II 2017 ; Règlement sur les systèmes de stockage de produits pétroliers et de produits apparentés, (2008) 142 Gaz. Can. II 1475.
2 RLRQ, c. Q-2.
3 La Cour d’appel a cependant rejeté la conclusion de la Cour supérieure selon laquelle les activités d’IMTT relevaient de la compétence fédérale en matière de transport international ou interprovincial.
4 Voir Acte pour pourvoir à l’amélioration du havre de Québec et à son administration, (1858) 22 Vict., c. 32.
5 Colombie-Britannique (Procureur général) c. Lafarge Canada Inc., 2007 CSC 23 ; Hamilton Harbour Commissioners v. City of Hamilton, 21 O.R. (2d) 491 ; Greater Toronto Airports Authority v. Mississauga (City of), 50 O.R. (3d) 641 (Ont. C.A.) ; R. v. Airconsol Aviation Services Ltd., 177 Nfld. & P.E.I.R. 30, [1999] N.J. N° 107 (QL) (Nfld. Prov. C.).
6 Friends of the Oldman River Society c. Canada (Ministre des Transports), [1992] 1 R.C.S. 3, p. 71.
7 2007 CSC 22.
8 Ibid., par. 48.
9 2018 QCCS 550.
10 Québec (Procureur Général) c. Canadian Owners and Pilot Association, 2010 CSC 39.
11 Ville de Mascouche c. 9105425 Canada Association, 2018 QCCS 550, par. 181.
12 Ville de Mascouche c. 9105425 Canada Association, 2018 QCCS 550, par. 188.
13 Ville de Mascouche c. 9105425 Canada Association, 2018 QCCS 550, par. 195.
14 Ville de Mascouche c. 9105425 Canada Association, 2018 QCCS 550, par. 196.
15 Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc., 2019 QCCA 1598, par. 212 et 219
16 Procureure générale du Québec c. IMTT-Québec inc., 2019 QCCA 1598, par. 242.