Accès aux documents : faut-il reconsidérer la notion d’archives municipales?

Mars 2015 | Droit municipal

Accès aux documents : faut-il reconsidérer la notion d’archives municipales?

M.G. c. Saguenay (Ville de), 2014 QCCAI 120
G.L. c. Rouyn-Noranda (Ville de), 2014 QCCAI 124

En 2014, la Commission d’accès à l’information a rendu, à quelques jours d’intervalles, deux décisions totalement contradictoires portant sur la notion d’archives municipales.

Dans l’affaire M.G. c. Saguenay (Ville de), le requérant avait demandé copie d’un rapport commandé par la Ville portant sur l’analyse de l’organisation des travaux ayant conduit au dépôt du rôle d’évaluation triennal de 2013.

Le responsable de l’accès a refusé de donner accès au rapport préparé par une firme d’évaluateurs agréés en invoquant, notamment, le deuxième alinéa de l’article 37 de la Loi sur l’accès aux documents des organismes publics et sur la protection des renseignements personnels[1] qui prévoit qu’un organisme public peut refuser de communiquer un avis ou une recommandation qui lui ont été faits, à sa demande, depuis moins de dix ans, par un consultant ou par un conseiller sur une matière de sa compétence.

Selon la Commission, ce rapport est effectivement constitué de renseignements qui sont visés par le deuxième alinéa de l’article 37 de la Loi sur l’accès. Il contient, de surcroît, certains renseignements personnels confidentiels que la Ville doit également protéger[2]. 

La Commission rappelle toutefois que l’article 171 de la Loi sur l’accès prévoit que cette loi n’a pas pour effet de restreindre l’exercice du droit d’accès résultant de l’application d’une autre loi, à moins que l’exercice de ce droit ne porte atteinte à la protection des renseignements personnels.

La Commission examine donc si le rapport fait partie des archives de la Ville, auquel cas le requérant aurait quand même droit d’en obtenir copie en vertu du droit d’accès plus généreux prévu à l’article 114.2 de la Loi sur les cités et villes[3]. En effet, cette disposition oblige le responsable de l’accès de la municipalité à délivrer à quiconque en fait la demande des copies ou des extraits de tout livre, rôle, registre ou tout autre document « faisant partie des archives ».

La Commission considère que les archives de la Ville se définissent en vertu de la Loi sur les archives[4], une loi qui est en vigueur depuis 1983. Il n’y aurait pas lieu, dans ces circonstances, de s’en référer à une décision de la Cour supérieure rendue en 1962[5].

Après analyse des définitions prévues à cette loi, la Commission considère que le rapport est un document actif faisant partie des archives de la Ville. Ce faisant, le responsable de l’accès ne pouvait invoquer l’article 37 de la Loi sur l’accès à son égard.

Par contre, la Commission souligne que l’évaluateur agréé qui a préparé le rapport est tenu au respect du secret professionnel. Ce document a été préparé dans le cadre de sa relation avec la Ville qui, à titre de cliente, n’a pas renoncé au bénéfice du secret professionnel. Ce faisant, la Commission soulève d’office le secret professionnel pour rejeter la demande de révision.   

Dans l’affaire G.L. c. Rouyn-Noranda (Ville de), le demandeur cherchait plutôt à obtenir le pointage octroyé à sa firme suite à l’évaluation qualitative d’une offre de service faite dans le cadre d’un appel d’offres pour services professionnels.

Le responsable de l’accès a refusé de divulguer la grille d’évaluation utilisée par le comité de sélection en invoquant qu’il s’agit d’un avis au sens de l’article 37 de la Loi sur l’accès. Selon la preuve, la grille d’évaluation ne fait pas partie des documents qui ont été déposés devant le conseil municipal et la Ville refuse, de façon systématique, de divulguer le pointage précis accordé à chaque soumissionnaire.

En ce qui concerne l’application possible de l’article 114.2 LCV, la Commission s’en réfère à la notion d’archives telle que définie par la Cour supérieure dans l’affaire Garneau c. Laplante. Puisque la preuve démontre que la grille d’évaluation complétée par le comité de sélection n’a pas été déposée au conseil municipal et que ce document ne s’apparente à aucun autre document de la nature de ceux décrits aux articles 93 et 114.2 LCV, de l’avis de la Commission, la grille d’évaluation en cause ne peut donc être considérée comme un document contenu aux archives municipales au sens de cette loi.

Enfin, la Commission conclut que les critères d’application de l’article 37 de la Loi sur l’accès sont rencontrés. Elle estime que la grille d’évaluation est un avis au sens de cette disposition et que la Ville pouvait, de façon discrétionnaire, refuser de la communiquer au demandeur.  

AU-DELÀ DU JUGEMENT

Le fait de considérer qu’un document fait partie des archives de la municipalité est lourd de conséquences, du point de vue de l’accès, puisque l’article 114.2 LCV, de même que la disposition équivalente du Code municipal du Québec[6], obligent le responsable de l’accès à en délivrer copie à toute personne qui en fait la demande.

Ce faisant, le responsable de l’accès ne pourra invoquer les motifs de refus prévus par la Loi sur l’accès à l’égard des archives municipales, sauf pour assurer la protection de renseignements personnels[7].

Depuis plusieurs années, le jugement Garneau c. Laplante, qui date de 1962, est cité par la Commission pour définir ce qui fait partie des archives municipales. Dans cette affaire, rendue bien avant la Loi sur l’accès, la Cour supérieure avait refusé à un contribuable de la Ville de Courville le droit d’exiger du secrétaire-trésorier une copie de la lettre de démission d’un échevin au motif qu’elle ne faisait pas partie des archives :

[…] le tribunal croit pouvoir définir le mot "archives" y employé comme étant principalement l'ensemble des écrits et documents constatant les actes de la vie corporative de la municipalité et, subsidiairement, les livres, registres, rôles ou autres documents que la loi décrit comme tels. Le record documentaire de la vie corporative se trouve d'abord dans les procès-verbaux tenus par le greffier comme secrétaire du conseil et de la municipalité, soit le compte rendu des procédés de l'incorporation et des modifications apportées à la charte, celui de la formation, de la composition et des délibérations de son conseil, de la nomination de ses officiers, etc., et de tous les documents qui y sont accessoires, tels la charte et des amendements, les règlements, les contrats, les documents d'assermentation des membres du conseil et des officiers de la municipalité, et aussi tous les documents provenant de tierces personnes ou soumis par les officiers de la municipalité et qui ont fait l'objet des délibérations du conseil.

Ce faisant, il est de pratique courante de faire la preuve, devant la Commission d’accès à l’information, qu’un document n’a pas été déposé en séance du conseil municipal ni fait l’objet de délibérations du conseil dans le but d’argumenter qu’il ne fait pas partie des archives municipales.

L’approche retenue par la Commission dans l’affaire M.G. c. Saguenay (Ville de), qui consiste plutôt à s’en référer à la Loi sur les archives, vient drastiquement changer la donne puisque l’article 2 de cette loi définit de façon très large le mot «  archives » :

« archives »: l'ensemble des documents, quelle que soit leur date ou leur nature, produits ou reçus par une personne ou un organisme pour ses besoins ou l'exercice de ses activités et conservés pour leur valeur d'information générale;

La définition de « document » au sens de cette loi est encore plus large, puisqu’elle renvoie à tout document visé à l'article 3 de la Loi concernant le cadre juridique des technologies de l'information[8] :

3.  Un document est constitué d'information portée par un support. L'information y est délimitée et structurée, de façon tangible ou logique selon le support qui la porte, et elle est intelligible sous forme de mots, de sons ou d'images. L'information peut être rendue au moyen de tout mode d'écriture, y compris d'un système de symboles transcriptibles sous l'une de ces formes ou en un autre système de symboles.

[…]

Bref, selon la Loi sur les archives, tout document, quel qu’en soit le support, qui est produit ou reçu par une municipalité pour ses besoins ou l'exercice de ses activités et conservés pour sa valeur d'information générale fait partie des archives.  

Bien qu’il soit trop tôt pour parler de nouveau courant jurisprudentiel, nous constatons que le même décideur, MHélène Grenier, a suivi un raisonnement identique dans une décision rendue quelques mois plus tard[9].

Si cette approche est retenue, les responsables de l’accès des municipalités devront se contenter de veiller à la protection des renseignements personnels ou des documents protégés par le secret professionnel puisque, à toutes fins pratiques, l’ensemble des documents détenus par la municipalité ferait alors partie de ses archives.

Nous suivrons donc avec intérêt les prochaines décisions de la Commission d’accès à l’information sur cette question, en attendant que l’une d’entre-elles soit soumise à la Cour du Québec qui peut siéger en appel des décisions de la Commission. 

 


[1]           RLRQ, c. A-2.1 [Loi sur l’accès].

[2]           Art. 53, 54 et 56 de la Loi sur l’accès.

[3]           RLRQ, c. C-19 [LCV].

[4]           RLRQ, c. A-21.1.

[5]           Garneau c. Laplante, [1962] C.S. 698.

[6]           RLRQ, c. C-27.1, art. 209.

[7]           Art. 171, al. 1, par. 1° de la Loi sur l’accès.

[8]           RLRQ, c. C-1.1.

[9]           L.C. c. Boischatel (Municipalité de), 2014 QCCAI 178.