Éthique et déontologie : la commission municipale ne peut pas sanctionner le non-respect d’une valeur énoncée au code

Juillet 2013 | Droit municipal

Éthique et déontologie : la commission municipale ne peut pas sanctionner le non-respect d’une valeur énoncée au code

Moreau (Re), 2012 CanLII 81160 (QC CMNQ)

La Commission municipale du Québec a rendu, le 14 décembre dernier, une décision qui souligne l’importance pour les municipalités de bien réfléchir au contenu des codes d’éthique et de déontologie si elles veulent que leur non-respect puisse être sanctionné dans la mesure prévue par la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale[1].

Dans cette affaire, le ministre des Affaires municipales, des Régions et de l’Occupation du territoire avait transmis à la Commission municipale une demande d’enquête alléguant une conduite dérogatoire au Code d’éthique et de déontologie des élus de la Municipalité de Paroisse de Sainte-Séraphine.

Selon la demande d’enquête, on reprochait à un conseiller municipal d’avoir publié dans le journal de la Municipalité un article contenant des informations confidentielles concernant une employée de la Municipalité ainsi qu’un tract qui divulgue des informations relatives aux recours exercés par cette même employée et aux frais juridiques encourus par la Municipalité.

On lui reproche ainsi de ne pas avoir protégé des renseignements personnels et des informations confidentielles concernant cette employée. De plus, on lui reproche d’avoir divulgué et utilisé ces renseignements à des fins politiques.

La Commission rappelle que dans le cadre d’une enquête en vertu de la LEDMM, elle doit s’enquérir des faits afin de décider si l’élu visé par l’enquête a commis les actes ou les gestes qui lui sont reprochés et si ces derniers constituent une conduite dérogatoire au Code d’éthique et de déontologie. Pour ce faire, elle doit conduire son enquête dans un esprit de recherche de la vérité qui respecte les règles d’équité procédurale et le droit de l’élu visé par l’enquête à une défense pleine et entière.

La Commission doit être convaincue que la preuve qui découle des témoignages, des documents et des admissions, a une force probante suffisante selon la balance des probabilités, pour lui permettre de conclure, que l’élu visé par l’enquête a manqué à ses obligations déontologiques et a enfreint le Code d’éthique et de déontologie.

En raison du caractère particulier des fonctions occupées par un élu municipal et des lourdes conséquences que la décision pourrait avoir sur celui-ci au niveau de sa carrière et de sa crédibilité, la Commission est d’opinion que pour conclure à un manquement au Code d’éthique et de déontologie, la preuve obtenue doit être claire, précise, sérieuse et sans ambiguïté.

La Commission rappelle également qu’elle doit analyser la preuve en tenant compte de l’article 25 LEDMM qui précise : « Les valeurs énoncées dans le code d’éthique et de déontologie ainsi que les objectifs mentionnés au deuxième alinéa de l’article 5 doivent guider la Commission dans l’appréciation des règles déontologiques applicables ».

En l’espèce, les faits ne sont pas contestés, l’élu ayant admis lors de son témoignage être l’auteur des commentaires publiés à l’égard de l’employée.

Pour la Commission, il ne fait aucun doute que le contenu de ces écrits, qui visent spécifiquement une employée de la Municipalité, ont été rédigés en pleine période électorale, dans un contexte politique partisan, où des élections aux postes de conseillers devaient se tenir au mois d’avril 2012.

La preuve démontre de façon claire que l’élu avait un intérêt personnel lorsqu’il a divulgué des renseignements ou informations concernant les recours exercés par cette employée, notamment parce qu’il était visé par un de ces recours.

La Commission est d’avis que les commentaires, reproches, remarques ou discussions relatives aux recours d’une employée ont un caractère confidentiel et ne pouvaient être étalés sur la place publique par son employeur ni par un membre du conseil municipal.

Cependant, la Commission constate que ces informations avaient été rendues publiques par l’employée elle-même, à l’occasion d’une entrevue donnée à un journal.

Dans ces circonstances, la Commission est d’avis que le fait de mentionner le nom de cette employée et de le rattacher aux recours exercés ne constitue pas un manquement à la règle relative à la discrétion et la confidentialité prévus au Code d’éthique et de déontologie, puisque ces informations avaient été rendues publiques plusieurs mois avant la publication des écrits qui sont à l’origine de la plainte.

Au terme de son enquête, la Commission conclut que l’élu n’a contrevenu à aucune règle du Code d’éthique et de déontologie. Néanmoins, la Commission est d’avis qu’en agissant comme il l’a fait, l’élu n’a pas respecté une des valeurs de la Municipalité auxquelles il a adhéré de façon explicite par son serment. Notamment, il a, dans l’exercice de ses fonctions, manqué de prudence dans la poursuite de l’intérêt public.

Toutefois, comme le Code d’éthique et de déontologie ne prévoit aucune règle permettant de sanctionner un tel manquement, la Commission ne peut que constater et déplorer la situation.

AU-DELÀ DU JUGEMENT

Selon la Loi sur l’éthique et la déontologie en matière municipale, les municipalités du Québec disposaient jusqu’au 2 décembre 2012 pour adopter leur code d’éthique et de déontologie des employés municipaux[2]. Cette obligation faisait suite à celle d’adopter un code d’éthique et de déontologie des élus l’année précédente.

Pour être conforme à la loi, le code d’éthique et de déontologie des élus doit énoncer des valeurs, des objectifs et comporter des règles.

Au niveau des valeurs, une partie du contenu du code applicable aux élus est imposée aux municipalités par l’article 4 LEDMM, sous la rubrique « Éthique » :

4.   Le code d'éthique et de déontologie énonce les principales valeurs de la municipalité en matière d'éthique; parmi ces valeurs, les suivantes doivent être énoncées:

 1° l'intégrité des membres de tout conseil de la municipalité;

 2° l'honneur rattaché aux fonctions de membre d'un conseil de la municipalité;

 3° la prudence dans la poursuite de l'intérêt public;

 4° le respect envers les autres membres d'un conseil de la municipalité, les employés de celle-ci et les citoyens;

 5° la loyauté envers la municipalité;

 6° la recherche de l'équité.

Les valeurs énoncées dans le code doivent guider les membres de tout conseil de la municipalité dans l'appréciation des règles déontologiques qui leur sont applicables.

 En ce qui concerne les objectifs et les règles, ce sont les articles 5 et 6 LDEMM qui en traitent, sous la rubrique « Déontologie ». L’article 5 précise que les règles doivent notamment avoir pour objectifs de prévenir :

 1° toute situation où l'intérêt personnel du membre du conseil peut influencer son indépendance de jugement dans l'exercice de ses fonctions;

 2° toute situation qui irait à l'encontre des articles 304 et 361 de la Loi sur les élections et les référendums dans les municipalités[3];

 3° le favoritisme, la malversation, les abus de confiance ou autres inconduites.

L’article 6 impose par ailleurs certaines règles communes à tous les codes d’éthique et de déontologie des élus.

L’article 19 LEDMM prévoit également que toute municipalité doit avoir un code d'éthique et de déontologie qui énonce les principales valeurs de la municipalité en matière d'éthique et les règles qui doivent guider la conduite des employés de celle-ci.

La distinction entre les valeurs, les objectifs et les règles n’est pas sans importance puisque seule une contravention à une règle peut donner ouverture à une demande d’examen préalable au ministre[4]. De même, si le ministre soumet une demande à la Commission municipale, son rôle consistera d'abord à faire enquête pour déterminer s'il y a eu un manquement à une règle prévue au code d'éthique et de déontologie[5] et ce n’est que si elle conclut à un tel manquement qu’elle pourra imposer une sanction[6].

Dans le cas des employés, un manquement à une règle prévue au code d'éthique et de déontologie peut entraîner, sur décision de la municipalité et dans le respect de tout contrat de travail, l'application de toute sanction appropriée à la nature et à la gravité du manquement[7].

Comme l’a souligné la Commission dans la décision sous étude, les valeurs et les objectifs énoncés dans le code d'éthique doivent guider la Commission dans l'appréciation des règles déontologiques applicables. Toutefois, le non-respect d’une valeur énoncée dans le code n’est pas susceptible d’être sanctionné.

Seule une contravention à une règle pourra donner ouverture à l’imposition d’une sanction par la Commission municipale ou par l’employeur, selon le cas.

Pour que le code d’éthique et de déontologie soit efficace, l’importance accordée aux valeurs d'intégrité, d’honneur, de prudence, de respect, de loyauté et d’équité devrait, idéalement, se refléter dans des règles concrètes.

Les municipalités qui constatent des lacunes dans leur code peuvent amender leur règlement en tout temps ou profiter de la révision obligatoire qui doit avoir lieu avant le 1er mars suivant chaque élection générale pour le bonifier[8]. 

 

Cet article a été publié dans la revue Le Carrefour, Été 2013, volume 37, no 2

 

[1]          L.R.Q., c. E-15.1.0.1 [LEDMM].

[2]          Art. 45, al. 1(2°) LEDMM.

[3]          L.R.Q., c. E-2.2.

[4]          Art. 20, al. 1 LEDMM.

[5]          Art. 24, al. 1(1°) LEDMM.

[6]          Art. 31 LEDMM.

[7]          Art. 19 LEDMM.

[8]          Art. 13 LEDMM.